元豪的憲法夢想論壇：法律是顛覆的基地 大部分的法律人，都努力學習如何用法律「維護」社會既有的秩序。但卻忽視了自己不知不覺在捍衛既有的不義......包括瘋狂喊著「革命」的那些人。

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刊登於天下雜誌，No. 429（http://www.cw.com.tw/article/index.jsp?id=38713 ）。

依法行政就救不了災？

廖元豪

八八水災不只衝擊了台灣的國土與政治，它同時也可能是「法治」在台灣的一大考驗！馬總統一向自命服膺法治。但弔詭的是：他有關「依法行政」的言行，反而有可能讓原本法治觀念就不太紮實的台灣人，更加藐視法治、鄙視法律！

馬總統或許沒有違法亂紀。然而，他口口聲聲法治、尊重各機關權責之類的話語，配上政府混亂的救災表現，會使許多民眾誤以為：法治不能救災，依法行政就會死人！

許多人不斷嚷嚷著的「緊急命令」就是一例。總統堅持適用既有的「災害防救法」而認為毋須發布緊急命令。各處批評排山倒海而來，認為他這種不知變通的行為，就是無法動用軍隊、協調無方、救災無能的原因。

坦白說，是否動用軍隊，與「緊急命令」根本沒有關係，甚至跟後來的「國家安全會議」也沒有必然關聯。總統是三軍統帥，無分緊急或平時。只要一聲令下，該動員多少就動員多少。總統如果下令按兵不動，就算颱風水災地震加緊急命令加戒嚴令加國安會議，將軍小兵與裝甲車也會不動如山。

所以，沒有緊急命令沒關係，重點在總統有沒有下令。

所謂「沒有緊急命令無法協調各單位」的說法也似是而非。別說災害防救法本來就有各種橫向垂直的協調機制，就算沒有這些機制，行政機關的「協調」本來就是「人」與「行動」的問題。哪兒有法律禁止行政機關職務協助？哪裡有法律禁止合作救災？各級政府如果主動，協調行動就可以進行。各級政府要是拖拖拉拉，最高首長嘴角一動，各機關單位就應該盡力合作。總統如果命令軍隊在高雄縣境內聽命縣長指揮，高雄縣長就是當地的部隊指揮官。這也未必需要緊急命令。

回顧一下當年九二一震災後所發布的緊急命令。裡面的內容多半是有關重建與安置，而未必是最急迫的救災。又由於其內容抽象，許多規定又等到一個月後行政院訂定「執行要點」才漸漸開始落實。一個月後才執行的措施，「緊急」云乎哉？甚至在隔年的二月，公布施行由立法院通過的「九二一震災暫行重建條例」，整個重建制度才真正上軌道。緊急命令，真有那麼緊急，那麼有效嗎？如果重建、安置需要制定或修正新法規，那趕快規劃出來，積極推動，在「完全執政」的時候，有什麼困難嗎？

說這些不是在幫馬總統辯護，而正是要怪他：既然不用緊急命，在現行法下許多事都可以做，甚至應該做...那為什麼做得這麼沒有效率？

身為總統或其他高層領導人，若真正要當一個「法治」的捍衛者，「自己不違法」是不夠的，還要能充分運用法律上各種武器及資源去實現公共利益。這樣才能讓人民相信，「法治」可以有效保護我們家園並拯救生命。如果這點做不到，那平日也許還好，但在緊急或非常時期，人民就會不自主地期待「非常措施」，並對國家權力有著過度且不切實際的期待。這種對國家巨靈的崇拜、憧憬，對政治人物或民眾都有很大的誘惑力。

回想一下，台灣實施了將近半世紀的「戒嚴」與「動員戡亂」，不就是在「非常時期」的帽子下，所實施的嗎？美國政府在九一一事件之後，以「反恐」為名倒行逆施，做了無數破壞法治國家ABC的事情，而且還振振有詞。連虐囚、非法監聽、欺騙國會，都可以被說成是「戰爭」的一部份，真是肆無忌憚到極點。然而，許多民眾不計較這些違法濫權，批評者還要被說成「不愛國」，連知名的法官兼法學者Richard Posner都公開表示他不在乎監聽是否符合程序。為什麼？因為「非常時期」一旦啟動，它就會蔓延、滲透到所有的領域，不斷挑動人們的恐懼，再利用這種恐懼來擴張政府權限。

但這些「非常措施」真的比較有效嗎？當年我們的戒嚴，連政府都承認只實施「百分之三」...那可見至少有百分之九十七是「備而不用」的嘛。美國小布希政府時期的「非常措施」，不但擴張到許多與反恐無關的領域，而且據事後的各種調查報告，它們也未必比正常手段更有效！而當年李總統在還沒發布緊急命令前，早已經動用兵力了（現在還津津樂道其神速）；而其他措施則要等一個月後甚至更久的法令通過後，才逐步落實。

這樣看來，「緊急措施」似乎僅在「安撫民心」上有較為明顯的效果—用非常可觀的、震撼的「非常」行動，來告訴人民政府有做事。

所以，我們現在如果要檢討政府高官們在救災上出了什麼問題，要規劃接後續重建安置措施，儘管提出。但是否需要拿「法治」當祭品，硬說只有緊急命令之類的非常行動才能達到效果？這往往反而掩飾了決策者無能細緻規劃、充分對話，並設計有效制度的能力。

當然，最上位的總統大人也要想想：為何你不動，大家也就不會動？甚至你覺得自己講得很明白了，態勢很清楚了，整個政府機器還是像恐龍一樣行動緩慢？你是不是太信任、依賴這個機器了？如果機器可以自動運行，那我們選誰出來當總統有何差別？國家元首兼行政首長要找出方向，定出優先順序，並帶著全體公務員「動起來」，這才能讓這個鏽爛很深，且被黨派鬥爭、地方派系、資本利益綁架已久的政府，能夠真正「聞聲救苦」。沒錯，「依法行政」不妨礙救災，但「 依法行政」本身絕不會自動救災—如果執行法律的人（包括總統），沒有讓法律發光發熱的話。