南方週末 2002-08-08 11:14:40
政府大樓“收歸國有”？
在一場規模浩大的改革中，南寧市分散於各機關、單位的辦公大樓等固定資產計30億元，被全部移交給一家公司來管理、運作，這一舉措的多重意圖，耐人尋味。
□本報記者 黃廣明
南寧市委書記李紀恒正在創下一個紀錄：要不了幾個月，這位市委書記可能就必須為他使用的書記辦公室，向南寧市的一家公司支付租金。
對全國的高級官員來說，這無疑是一種從未有過的創舉。然而在南寧，從市委書記和市長開始，一場力度空前的改革正在緊鑼密鼓地進行著。
在這場改革中，所有政府部門和事業單位都得為其辦公大樓的使用交付租金，這還只是改革的表像。在這背後進行的，是行政和事業單位的全部國有行政事業性資產的移交，包括或豪華或簡陋的辦公大樓、出租的門面、主辦的經濟實體、培訓中心……
對各單位來說，這是一場艱難而痛苦的移交。
移交的對象，是南寧市一家今年4月份剛剛成立的公司———威寧公司。
據稱，威寧公司的名字，就是南寧市委書記李紀恒起的。他希望“威寧”能威震南寧，在國有資產管理制度改革中殺出一條血路。
幾個月的實踐表明，“威寧”公司的確威震了南寧，這場牽涉面極廣的改革在南寧引起的巨大震動，遠遠沒有到結束的時候。
初衷
據透露，這場“南寧變革”的初衷，起因於一個在全國頗為普遍的現象，即政府部門各單位之間的“貧富不均”。
威甯公司總經理胡志崇介紹，早在1998年，南寧市市長林國強就接到大量反映———不同單位的公務員待遇差別過大，引發矛盾，同時一些“好單位”的領導不服從安排，不願到“差單位”任職，便指示財政局調研此事，拿出解決的辦法。
財政局的調查結果是，公務員的待遇差別過大，並不是財政方面出了問題，根本原因是各單位不平等地佔有了國有資產，通過這些資產創收，形成了各自單位的小金庫。
談起這一點，南寧市檔案局局長黃桂成甚至於有些憤忿：“大家都是公務員，為什麼差別這麼大？”
這種單位之間的苦樂不均，首先表現在各單位發放的“福利”不等（國家規定的工資津貼是大致相同的），“好單位”平均一月超過千元，而“差單位”
能保住工資就不錯了，以致不少職工都眼紅人家發錢，埋怨自己進錯了部門。
另一個表現是辦公條件的差異，南寧一個僅有110多人的單位，卻建設了1.5萬多平方米的辦公場所，比國家計委規定的人均辦公面積最高標準還要高出幾倍；有的單位領導辦公室有半個籃球場大，室內陳設豪華；而在“是清水不是衙門”的檔案局，局長的辦公室只有十來平方米，木制辦公桌窄小而陳舊。能夠按時發放工資，對於這些單位而言，已經是皆大歡喜的事情。
其實，這兩種表現在某種程度上具有共同性。道理很簡單，擁有超標準大樓的單位，可以利用他們多佔有的資產，以出租等方式獲取利潤，充實“小金庫”。而這種小金庫，正是職工福利的重要來源。
更進一步地說，如果“小金庫”是為單位職工謀福利倒罷了，有的卻是變成了個人的利益。比如，某單位辦公室主任利用分管工作之便，將單位鋪面以每月500元的價格租給其親屬，其親屬稍作整修，立即以1700元轉手，而到第三次轉手時，租金已漲到3500元；另一單位低價出租鋪面，合同一簽就是26年，超過《合同法》允許的最高年限，由於租金是一次性交清，相當於本屆局長把以後五六任局長的錢用光。
某單位把市中心的地賣掉，到郊外建樓，實際上是代替財政自行行使財政分配權，但由於此中財政無法監控，國有資產大量流失……
導致這些現象的原因其實很簡單：雖然各級行政事業單位的資產均屬國有，但是在實際操作的過程中，卻是由各單位來佔有和使用的。這樣，無形之中就變成了實質上的單位所有。
在這種現狀下，利用國有資產謀取單位利益和個人利益，便成為順理成章的事情。
這部分國有資產的數額是驚人的。據財政部有關資料，中國2002年國有資產的存量有近10萬億元之巨，其中行政事業性資產總額3萬多億元，超過總資產的30％。在南寧這樣的大中城市比例更高，達到50％。
正是這場調研，引發了這場轟動南寧的改革。而如何對待數額龐大的行政事業單位國有資產，成為這場改革的中心內容。
操作
2002年4月16日，南寧威寧資產經營有限責任公司正式成立。
改革設計者的基本思路是，必須改變國有資產實質上歸各單位所有的現狀，還其國家所有的本來面目。但是，國家所有顯然仍然需要一個具體的載體。在南寧，這一載體，便是作為市政府委託方的威寧公司。
可能很少有一個新成立的公司，能夠像威寧公司這樣，“憑空”擁有如此龐大的資產。
據南寧市預算外資金管理局今年2月的摸底，該市黨政機關、事業單位、人民團體的房屋、土地及鋪面資產帳面價值為13.74億元，考慮到部分單位不願如實填報，估計這個數字只有實際的60％－70％。而且，這基本上是原始價值，很多單位上報的數位是早年行政劃撥的入賬金額，如按當前市值重新評估，估計會超過30億元人民幣。
也就是說，威寧公司所擁有的資產，將超過30億元之巨。以至於有人說，真是橫空出世了一個“巨型恐龍”。
在官方的表述中，威寧公司的職能是：將南寧市本級黨和國家機關、人民團體、事業單位佔有和使用的國有房屋、土地、鋪面等國有資產以及相關經濟實體，全部移交給威寧公司來進行統一管理、營運。
具體來講就是，威寧公司有權決定授權範圍內國有資產的重組，包括轉讓、租賃、拍賣、兼併、聯合、開發經營等活動，優化資本結構和資本配置，盤活國有資產。
一個簡單的例子是，原來不少行政事業單位各自出租給商戶的鋪面，現在由威寧公司統一掛牌競價招租，公開而透明。
改革的設計者認為，此舉既有利於實現國有資產收益的最大化，也有利於防止腐敗。
毫無疑問，作為一家企業，威寧公司的目的在於追求效益的最大化。那麼其收益作何用途呢？胡志崇說，作為一家國有獨資企業，威寧公司設計了國有資產的價值補償機制，除了像其他性質企業一樣向國家交納稅收外，還統一向財政上交國有資產收益、“非轉經”（非經營性資產轉為經營性資產）國有資產占用費、土地出租收益金和利潤、折舊基金等，可以說所有利潤都上交財政，財政再用這筆資金統一分配。
譬如，原來由於各單位佔有國有資產數量不一等原因，各單位職員的福利也大不一樣，造成國家公務員實際收入千差萬別的現狀。改革後，財政可以利用威寧公司統一經營所得的收益，統一發放公務員福利，將各單位公務員由“單位人”回歸為“國家人”。
值得一提的是，包括辦公大樓在內的國有資產收歸威寧公司統一運營後，原來在此辦公的行政事業單位也與威甯公司形成一種租賃關係。即使是南寧市長的辦公室也要交租金。
機關辦公要交租金，這無疑是一個觀念上的巨大革新，不少人士表示“沒聽說過”。但改革設計者卻有一番理由：單位無償佔用財政資源自然產生內在的擴張欲望，引發單位間互相攀比，爭項目、爭資金，造成了資源的閒置和浪費，同時也加劇了財政資金供求的矛盾。
儘管改革後租金實際上還是由財政來出，但這種經濟關係的建立有助於培養機關單位的付費意識，通過經濟手段促使單位節約辦公資源，克服互相攀比。
至於節約調劑出來的房子，還可以安排給沒有辦公場所或辦公用房緊張的單位使用。
醉翁之意
在不少人看來，威寧公司所做的這一切，從某種程度上說，實際上是一種單位平均化運動，讓各單位回歸到吃大鍋飯的狀態。
但這顯然不是改革設計者的真實想法。
按照國家規定，公益性資產是不能對外抵押、擔保的，但是，將這些資產轉交給威寧公司運作以後，原公益性資產就變成經營性資產，自然就可以進行抵押、拍賣等資本運營。
所以，正如其負責人胡志崇所稱，威甯公司成立的目的，除了租賃等資產經營手段外，更大的目標在資本經營，在於投資融資，將死資產變成活資產，實現最大程度的增值，為南寧的經濟建設和城市建設服務。
說到這裏，胡志崇談到了南寧市最近提出的“136工程”，即城市建設面貌要1年一小變，3年一中變，6年一大變。
如此大規模的工程，各種專案初步匡算需要200億元的資金，僅靠財政顯然是不夠的，只有向銀行貸款，或者招商引資。但市場經濟下再不能搞長官意志，銀行貸款要考慮風險和擔保，這樣，威甯公司就成了一個資金運作的平臺，它以其巨大的可經營的行政事業性資產作抵押，讓政府的專案與銀行和社會資金實現對接。
胡志崇說，威甯公司的長遠目標還包括爭取上市。
這，可能才是威甯公司成立的“醉翁之意”。
爭議
然而，不管改革的設計者的初衷如何，關於這項改革的爭議和阻力卻非常明顯。
30億資產運營公司可以在一夜之間橫空出世，但這筆巨額資產顯然不是天外來物，而是牽涉到利益格局的重大調整，對此，威甯公司老總胡志崇形容自己是在“搶人家的飯碗”，有人提醒他“把市里的主要幹部都得罪了，小心呆不下去”。
記者在南寧採訪時，大多數被收回資產單位的人士都表示，“擁護市委市政府的改革決定”，但是，實際情況卻不是這麼簡單。
由於多年來形成的思維定勢，許多單位領導認為手中的“自留地”是自己的。“這是我們幾十年來苦心經營的資產，現在要統統交出來了，全國都沒有收，為什麼南寧要收？”一位元單位領導痛心地說。無獨有偶，談到這場改革時，南寧某局辦公室主任顯然心有不平，“誰敢不擁護，我們算什麼？！”
據介紹，在威寧公司接收資產的過程中，有些單位拖延、不配合，不提供資料，持觀望態度，認為早交早吃虧。
而針對這場改革的質疑也是五花八門：“今後單位的門窗壞了誰修？”“招待費、老幹部活動經費誰來出？”（不少單位的這筆錢是從“小金庫”中支出的———記者注）“收回了‘小金庫’，威甯會不會成為政府的‘大金庫’？”……
在所有這些問題中，有一個問題頗為尖銳：既然是企業，便有可能經營得好而贏利，也有可能因經營不善而破產倒閉。所以，如果“威寧公司要是經營不善把辦公樓都虧進去怎麼辦？”
對此，胡志崇的解釋是：任何事物都不可能十全十美，一項改革如果是利大於弊，改革就是必要的。威寧公司為政府項目融資抵押，當然有風險，政府應該對自己的任何經濟行為負責。但是，如果政府決定一定要對外擔保融資，它不用單位的資產，也會用財政其他的資源，或者是變相的財政擔保，最終都會危及到財政，而用財政其他資源或財政變相擔保是相對隱秘的，政府沒有立即感覺到切膚之痛。
恰恰相反，用各單位辦公場所對外融資擔保，政府才能感覺到危機，才能在融資擔保時謹慎決策，從這個角度分析，還有利於約束政府盲目融資擔保的行為，提高其決策水平。
因為，政府肯定會盡力避免出現一座政府大樓被抵押後“虧掉”的情況。
儘管存在許多議論，但在南寧市委市政府堅定的推進下，改革整體上很順利。從4月24日至6月20日，第一批移交資產的市委、市人大、市政府、市政協、財政局、審計局、規劃局等25個單位已基本移交到位。目前正在接收第二批單位的資產。
但這並不能掩蓋另一個急需解決的焦點問題，即誰來監督威寧公司？作為一家大型國有企業，威寧公司自己如何避免國企的弊端———例如，如何防止國有資產流失？以前是分散腐敗，現在會不會造成威甯的集中腐敗？
對這些問題，威寧公司的回答是：公司對接管的資產實行專業化管理，例如，對鋪面實行公開掛牌競價出租；在公司組織制度方面，實行現代企業法人治理結構，實行董事會、監事會、黨委和經營班子相互制衡，市財政局派駐財務總監對公司的資金流動、財務狀況進行全面監管，公司內部有一整套的內部管理制度和制衡機制，從組織上保證國有資產不斷增值而不流失，不會出現由分散腐敗變為集中腐敗。
但是，還是有不少人士認為，關於威寧公司監控的問題，實際操作的困難可能比預想的大得多，像其他國有企業一樣，威寧公司面臨著“所有者虛位”的先天缺陷，如果這個問題解決不好，這場用意良好的改革的實際效果將會大打折扣。
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