☉發行單位：法治國律師事務所 ∕ 撰文：王泓鑫主持律師
☉出刊日期：2023/08/21
【法律加油站】：都市計畫無效與利益衡量
【事件】
行政訴訟法自109年7月1日施行增訂之「都市計畫審查程序」專章，以審查都市計畫爭訟案件。歷經3年，台北高等行政法院近來已作成2個判決（截至112年8月間），宣告都市計畫無效。法院判決都市計畫「無效」之理由為何？有無法律上之依據？
【解析】
◎「利益衡量」理論
「利益衡量理論」，雖非我國相關行政法規所明文規定（但國內學界論文已有非常多之介紹），但我國有關都市計畫審查訴訟之專章，在行政訴訟法第237條之28第1項規定的立法理由，即例示計畫形成自由的法律界限，包括違反作成的程序規定未經合法補正、牴觸較高位階的法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等等，已然提及「利益衡量」。
而近來台北高等行政法院111年度都訴字第1號判決則認為，雖我國法令並無利益衡量理論的明確規定，然都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」是以，主管機關為改善居民生活環境，促進地方有計畫地均衡發展，須在專業預測及評估的前提下，擬定地區發展的目標、方向及土地使用的合理規劃等，而有計畫形成的自由。惟行政機關的計劃形成自由並非毫無限制，仍須受司法審查。
則前述都市計畫法相關文字內容，既提及「均衡發展」、「對土地使用作合理之規劃」、「依據現在及既往情況」，則顯然隱含行政機關作成都市計畫時之利益衡量義務，而應受法院審查。
另外，台北高等行政法院111年度都訴字第2號判決亦認為，…在都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條規定：「（第1項）都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計，作為通盤檢討之基礎，其內容至少應包括下列各款：一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源。二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形。三、人口規模、成長及組成、人口密度分布。四、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、住宅供需。五、公共設施容受力。六、交通運輸。（第2項）都市計畫通盤檢討時，應依據前項基本調查及分析推計，研擬發展課題、對策及願景，作為檢討之依據。」藉此要求計畫擬定機關於通盤檢討前應先踐行「基本調查」與「分析推計」程序，用以達到與環境共生之都市永續發展目標，並更細緻考慮該都市居住人口特性、產業發展之相關設施需求，以針對都市發展之走向進行計畫內容相應之調整…。
上開實施辦法所稱「基本調查」及「分析推計」程序，即屬利益衡量之明文化。
◎「利益衡量」之瑕疵型態
行政機關的利益衡量，在何種情形下構成「利益衡量瑕疵」？
台北高等行政法院111年度都訴字第1號判決認為，所謂利益衡量瑕疵，是指行政機關於擬定或核定都市計畫時，違反利益衡量原則，沒有權衡可能受到計畫影響的各種不同公益與私益，並使各種利益在計畫中處於均衡的協調狀態。參考德國聯邦行政法院對於計畫形成自由的合法性審查所發展出的利益衡量瑕疵態樣包括：①衡量怠惰，指行政機關根本未進行利益衡量。②衡量不足，指行政機關在調查、彙整的階段，未將與計畫有關的利益納入衡量。③衡量錯估，指行政機關在評價階段，未能參考計畫目標、個別事實及法令確定的原則對有關利益為評價，導致相關利益之重要性的評價有錯誤。④衡量不符比例，指行政機關在對相衝突的利益為調和、決定優先順序的階段，對於個別利益的重要性為輕重失衡或顯不相當的比例為權衡。上述四種瑕疵態樣，為憲法上比例原則的具體化呈現，得為本院裁判所參考。
上開判決係援引多篇學者引介之理論內容，完全繼受德國行政法院的實務見解。另可參照王泓鑫律師所著文章。2013【論文】論都市計畫之瑕疵與司法審查(三)＠法治國律師事務所｜PChome Online 個人新聞台
◎（萬大捷運線加油站）「衡量不足」之案例
前述都訴字第1號案件，係針對台北市政府配合「捷運萬大線」之捷運系統用地之變更計畫。法院判決該變更都市計畫為無效，理由是因「衡量不足」，因「徵收的必要範圍變小，選地的彈性即相對增加，基於此一情事變更，系爭工程使用系爭土地的必要性，即應將周邊其他土地的利用可能性一併列入，重新考量」。
法院認為衡量不足，而應再行衡量之事項為（利益衡量之原則）：
1、依據卷證內容，「…顯示工程技術上有利用萬大路上的中央分隔島等公共空間，分散必要的捷運設施，減縮使用原告系爭土地的範圍，以維持系爭土地既有之加油站的營運可能」；
2、「…原則上公有地應優先於私有地使用、未利用土地應優先於低度利用土地使用、低度利用土地應優先於高度利用土地使用。此一選地順位，符合比例原則，得為本院裁判所參考。依此，屬於公有土地的595地號土地即宜優先考慮作為捷運必要設施的用地，以儘可能減少使用原告系爭土地的範圍」
3、本案「…涉及系爭6筆土地的利用情況，被告本應就此部分為必要的調查，方能有效且正確地評估系爭6筆土地與系爭土地的使用程度高低、涉及的利益與規模，例如土地是否供住居使用（徵收將涉及迫遷問題）或純粹供商業使用；如為後者，經濟利益的規模、居民生活所需程度、替代可能性、土地開發的程度及徵收取得土地的財務負擔等」
4、「倘系爭6筆土地上建物已經老舊，且日後土地開發受有法令上的限制，而有成為畸零地的可能，對都市景觀的影響，以及系爭土地上的加油站對周邊居民而言，或屬嫌惡設施等，此等因素亦應為被告於調查、彙整階段，所須納入利益衡量的因素。被告疏未為之，亦有衡量不足的瑕疵」
換言之，利益衡量不僅需衡量所涉土地所有權人之利益，且應衡量包含都市景觀、嫌惡設施等公益面向，若有未全面衡量之情形，即屬有「衡量不足」之瑕疵。
◎（捷運永寧站）「衡量不合比例」之案例
該案系爭土地原為工業區用地，後因變更都市計畫而改劃設為道路用地，作為計畫道路末端劃設囊底路作為迴車使用。但該囊底路因77年間高速公路興建計畫而未留設該計畫道路之迴車道，致遭高速公路邊坡阻隔而無法迴車，已喪失迴轉功能，無法完成開闢（台北高等行政法院111年度都訴字第2號判決參照）。但歷次都市計畫通盤檢討變更程序，均未檢討其合理性、必要性。
針對所謂「衡量不（符）合比例」，法院判決認為：「惟按行政機關對於相關公、私利益進行合法之調查、評估後，於都市計畫中決定優先選擇其一，其他利益退讓時，對此預測評估之結果，屬計畫形成自由範疇，行政法院原則上固當予以尊重，並僅能作低密度之審查，惟如被犧牲之特定利益無助於實現優先性利益，或被犧牲之利益與實現之利益顯不相當，而欠缺事理正當性時，即可能認有衡量不合比例之瑕疵。…惟承前所述，主管機關於擬定及核定計畫時，應權衡受到計畫影響之各方利益，使各種公益、私益均受到妥適之關照，自應注意採取之方法有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」（111都訴字第2號判決參照）。
法院認為將系爭土地作為「迴車」之道路用地，主管機關有「衡量不合比例」之瑕疵，法院判決理由認為：「…然關於工業區內究竟有多少車輛有此迴車之需求？此迴車功能得帶來多少公共之效益及系爭計畫道路至少需增加多少之道路寬度才符合工業區內各類車輛最小迴轉半徑之需求？增加迴車之功能有哪些都市計畫變更方案可供選擇及個別之利弊得失如何？等問題之分析推計，系爭都市計畫均付之闕如，……使變更後之計畫道路由15公尺漸變成36.5公尺，且此道路寬度已遠超越系爭都市計畫範圍內所有主要道路及次要道路之路寬…是否有其必要性，顯非無疑；又計畫變更後依新北市交通局之建議，實作道路寬度倘僅仍維持15公尺寬順接高速公路涵洞口，未實質增加供車輛通行之道路寬度及面積，至其餘道路寬度是否均為提供車輛迴轉功能所必要，或僅作植栽景觀綠化方式辦理而與迴車功能無關，並未見系爭都市計畫於變更理由中清楚敘明…，顯難認此計畫之變更係為達成前述系爭計畫道路順接承天路等目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式，不符憲法比例原則之要求而與憲法保障人民財產權之意旨有違，原告依此主張系爭都市計畫衡量不合比例，而有利益衡量結果瑕疵，即非無憑。」。
◎小結
都市計畫審查訴訟中，最重要的審查標準，當屬「利益衡量理論」，雖目前法規尚無明文。但法院認為可參考行政訴訟法第237條之28第1項規定的立法理由，並由相關都市計畫法、都市計畫定期通盤檢討實施辦法等實證法規中推導而出。
法院並由前述「基本調查」及「分析推計」程序等程序，認為主管機關有利益衡量之義務，並參酌國內學者援引之德國聯邦行政法院所發展出來的利益衡量瑕疵態樣包括：①衡量怠惰、②衡量不足、③衡量錯估、④衡量不符比例等，四種瑕疵態樣，作為憲法上比例原則的具體化呈現，而為裁判時所參考。
在萬大捷運線的捷運用地選址案，法院認為：如技術上可分散必要的捷運設施，即應減少使用私人土地，維持原先營運可能；另外，有關選址的順位，原則上公有地應優先於私有地使用、未利用土地應優先於低度利用土地使用、低度利用土地應優先於高度利用土地使用；再者，系爭土地的使用程度高低、涉及的利益與規模，例如：土地是否供住居使用（徵收將涉及迫遷問題）或純粹供商業使用；如為後者，經濟利益的規模、居民生活所需程度、替代可能性、土地開發的程度及徵收取得土地的財務負擔等等；又，系爭地上建物已經老舊，且日後土地開發受有法令上的限制，而有成為畸零地的可能，對都市景觀的影響，以及系爭土地上的加油站對周邊居民而言，或屬嫌惡設施等，此等因素亦應為主管機關於調查、彙整階段，所須納入利益衡量的因素。如果，上開因素均有未盡考量之處，即屬衡量不足之瑕疵。
至於捷運永寧站迴車道路用地案，法院認為，應權衡受到計畫影響之各方利益，使各種公益、私益均受到妥適之關照，自應注意採取之方法有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。而系爭土地是否仍有作為迴轉道路用地之需要？還是僅作為路邊植栽綠化使用，且有其他替代方案可選擇之情況下，將系爭用地作為道路用地，顯然不合比例，而有衡量不合比例之瑕疵（衡量結果瑕疵）。
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