☉發行單位：法治國律師事務所 ∕ 撰文：王泓鑫主持律師
☉出刊日期：2021/07/05
【法律加油站】：民眾提告政府要買疫苗供施打！刁民？有理？
【事件】
台灣在2021年5月間爆發武漢肺炎社區感染，疫情嚴峻。而疫苗採購因種種原因，有的廠牌因故無法完成簽約，有的廠牌到貨量稀少，甚至造成民眾違規、特權之搶打亂象。有民眾看不下去，而向台北高等行政法院提告衛生福利部，請求衛福部應採購國外疫苗供國民施打，後來遭法院駁回（110年6月30日台北高等行政法院110年度訴字第623 號判決參照）。此種請求國家提出某種給付之訴訟，於法有據嗎？
【解析】
◎公法上之給付訴訟
行政訴訟法在2000年新法施行前，僅有「撤銷訴訟」一種，亦即僅有不服行政處分而要求撤銷之撤銷訴訟。而在新法施行後，除撤銷訴訟之外，另增加了其他多種訴訟類型。實例上，除了撤銷訴訟之外（要求國家撤銷某項違法作為），另一類常見的就是給付訴訟（要求國家要作出某種作為）。
而廣義的公法上給付訴訟，依據現行之行政訴訟法上分成兩類，其一為「課予義務訴訟」（第5條），另一為「一般給付訴訟」（第8條）。
「課予義務訴訟」規定於行政訴訟法第5條，此類訴訟適用於，人民請求給付之內容是請求行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分，且必須是法律有規定申請程序者（行政訴訟法第5條第1項）。在何種條件下可以提出？必須是行政機關於法定期間應作成行政處分，但怠於作成行政處分（第1項）；或者，行政機關駁回人民之申請（同法第2項）。但須注意者，此類訴訟均應先提出訴願。之後，才能向法院起訴。
◎一般給付訴訟
除了前述人民請求行政機關應作成行政處分之外，請求行政機關應給付其餘其他內容之給付者，應依據行政訴訟法第8條規定提出「一般給付訴訟」。
依據該條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，換言之，此種一般給付訴訟之標的，排除行政機關應作成行政處分之類型（此屬於同法第5條之範圍），本條包含公法上之財產給付、非財產給付及公法上契約所生之給付。至於給付，則包含作為、不作為、容忍。
應注意的是，一般給付訴訟與課予義務訴訟（特別的給付訴訟）之訴求內容因有重疊，如係「依法申請之案件」，應優先適用特別規定之課予義務訴訟，可認其對於課予義務訴訟具有某種程度的補充性（最高行政法院106年度裁字第1671號裁定意旨參照）。如屬應提出課予義務訴訟範圍，就不能提出一般給付訴訟。
◎ 有公法上請求權，才能請求行政機關給付！
然一般給付訴訟之重點在於民眾針對行政機關應為某種給付，需有「公法上請求權」。
有關公法上請求權之依據有二：（一）如法令明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，固屬無疑，人民就此自有公法上請求權；（二）如法令雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時（即保護規範理論），此時人民亦有公法上請求權。
而第一種情形，因法規已明定人民得向國家請求給付，固無疑義。然第二種情形因法規僅規定行政機關有某種做為之義務，此時，人民僅因此而有反射利益或已有公法上請求權，則不易判斷。例如，法規規定警察應定時巡邏街道，則民眾因警察經常巡邏而獲治安良好之益處，是反射利益（無公法上請求權）？或民眾可請求員警固定每小時（每三小時…）至住處附近巡邏？此端視相關法規之規範保護目的而有區別。
而就法規所定行政機關負有某種作為義務之規定，對民眾而言，僅是「反射利益」，或民眾有「公法上請求權」，其區別標準，司法院大法官釋字第469號解釋理由明揭：「…至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。……」，換言之，在判斷法規範之規範目的，除了保護公益之外，也有保障特定人之意旨時，則特定人即有公法上請求權。
◎ 民眾對水利工程之修築，有無公法上請求權？
實例上常見颱風期間下大雨，民眾住家慘遭淹水，於是指責公所未將排水溝疏通、設置抽水站、裝設抽水機或者處理不當，於是請求國家賠償。
然法院認為民眾對於行政機關發包相關水利工程並無「公法上請求權」，而駁回訴訟（台灣台中地方法院109年度國字第10號參照）。
◎ 民眾針對捕狗隊抓狗有公法上請求權嗎？
另實例上曾有民眾遭成群之野狗攻擊而死亡之案例，家屬認為捕狗單位未依法抓狗而致生憾事，於是向鄉公所請求國家賠償。
雖依據動物保育法第32條第1款規定，主管機關對於違反第5條第3項規定棄養之動物，「得」逕行沒入。而捕狗隊針對這些遭棄養的流浪狗，似乎應進行抓捕。
但民眾對於捕狗隊應抓捕野狗，有無公法上請求權？最高法院認為民眾並無公法上請求權。
最高法院95年度台上字第301號判決認為：「查動物保護法第一條第一項所揭示之立法目的在於「尊重動物生命及保護動物」，…。均係本於第一條第一項之立法目的所為之延伸規定。同法第三十二條第一款固規定，主管機關對於違反第五條第三項規定棄養之動物，「得」逕行沒入。惟該條文係規定在該法第六章所定之「罰則」內，立法形成上是否僅係主管機關對於棄養動物之飼主所得為之行政處分？抑或併含有保護特定人民生命、身體或財產法益之目的考量，…則依上開動物保護法規定之結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素為綜合判斷，被上訴人之被繼承人黃陳綉蕋，是否為動物保護法第三十二條第一款規定所保護之「特定人」或「可得特定之人」，而得以上開解釋為有利於被上訴人之認定，即非無疑。又遭人棄養之野狗具有流動性，捕捉本有相當程度之不確定性，防止其突發性的侵害，當難全仰賴公權力之行使，個人之防護措施仍係防止野狗突發侵害之有效之道。況且，動物保護法第三十二條第一款，既僅規定主管機關對於違反同法第五條第三項規定棄養之動物，「得」逕行沒入，則主管機關對於遭人棄養之野狗，究竟沒入與否？當視能否掌握該野狗之動態及捕捉之可能性而定，足見主管機關對此仍有相當之裁量空間，而非已無裁量之餘地。則主管機關若未能捕捉沒入遭人棄養之野狗，是否即可認為人民之權利因而遭受直接損害，而得請求國家賠償？亦非無再詳為審酌之餘地。」
換言之，法院認為動物保護法之立法目的是在保護「動物」，而不是保護「人」，且捕狗之作為義務，還要看抓不抓的到，行政機關有裁量之餘地，因此，民眾並無請求捕狗之公法上請求權。
◎ 民眾對政府採購疫苗並施打，有無公法上請求權？
題示案例係因我國衛福部曾公告疫苗接種計畫，要從110年2月起開始施打武漢肺炎疫苗並以全國人口65％涵蓋率作為目標。但110年5月間爆發大規模社區感染，疫情嚴峻，又遲遲未能順利採購疫苗到貨，該民眾才向法院提出此一般給付訴訟，要求衛福部應向國外採購足額疫苗並施打。
法院駁回訴訟，理由略以：依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起之一般給付訴訟，必須原告有公法上請求權存在，若不能認原告有公法上請求權存在，其訴為無理由。人民對行政機關職務的執行，如果僅是享有反射利益，即無公法上請求權存在。至於人民對行政機關是否有公法上的請求權，或是僅享有反射利益，則應從法律規範保障的目的來觀察，司法院釋字第469 號解釋即採此見解，也就是保護一般公眾的法律是否有保障特定人的意旨，應就法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。…依照傳染病防治法傳染病防治法規定，傳染病防治乃是主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延，以維護全國人民健康、生命的職責，於傳染病發生時，依職權採行必要的感染管制防疫措施，包含預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施，以瞭解傳染根源、傳染途徑，並杜絕疾病交叉傳染與擴散。依該等規定的整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷，明顯是為公共利益而為規定，並未賦予人民申請主管機關購買疫苗及疫苗預防接種的公法上權利。換言之，人民並無向主管機關訴請購買疫苗及疫苗預防接種的法律上依據，主管機關未購買疫苗及未為人民預防接種，人民僅是反射利益受有影響而已，難謂權利或法律上利益受有損害。
◎小結
人民請求行政機關應給付作成行政處分之外的其餘其他內容之給付，應依據行政訴訟法第8條規定提出「一般給付訴訟」。然一般給付訴訟之重點在於民眾針對行政機關應為某種給付，需有「公法上請求權」。
公法上請求權之依據有二：（一）如法令明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，固屬無疑，人民就此自有公法上請求權；（二）如法令雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時（即保護規範理論），此時人民亦有公法上請求權。
法院認為民眾對於行政機關發包相關水利工程並無「公法上請求權」；另法院認為動物保護法之立法目的是在保護「動物」，而不是保護「人」，且捕狗之作為義務，還要看抓不抓的到，行政機關有裁量之餘地，因此，民眾並無請求捕狗之公法上請求權。
而題示案例，民眾並無請求政府採購疫苗並接種之公法上請求權。理由在於，依傳染病防治法等規定的整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷，明顯是為公共利益而為規定，並未賦予人民申請主管機關購買疫苗及疫苗預防接種的公法上權利。換言之，人民並無向主管機關訴請購買疫苗及疫苗預防接種的法律上依據。
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