四、國土計畫之確定程序
（一）概說
全國國土計畫、都會區域國土計畫、特定區域國土計畫及直轄市縣市國土計畫之規劃程序，大體而言分為計畫擬訂（計畫變更）、計畫審議、計畫核定與計畫公告實施等程序。
（二）全國國土計畫之確定程序
依國土計畫法草案第十三條第一項第一款規定：「全國國土計畫由中央主管機關擬訂，經中央國土計畫委員會審議通過後，報請行政院核定。」第十五條規定：「國土計畫經核定後，擬訂機關應於接到核定公文之日起三十天內公告實施，並將計畫函送各有關地方政府及鄉鎮市公所分別公開展示，其展示或期間，不得少於九十日。」至於變更之程序，依據第十七條第四項規定準用擬訂、核定及公告之程序。
上開流程可圖示如下：
內政部擬定→中央國土計畫委員會審議→行政院核定→內政部公告
【圖二：全國國土計畫流程圖（本文整理）】
上開國土計畫確定程序與都市計畫法所定之都市計畫確定程序類似，即大致分為擬訂、審議、核定及公告四個階段程序，另在公告後如有變更者，則準用關於擬訂之後的程序【56】。所不同者在於國土計畫之確定程序中，民眾團體之參與（包括專家學者）已提前至一開始之「擬訂」階段，且參與之「強度」較強。即如依據都市計畫法之規定，主要計畫之擬定，均由擬定機關「黑箱作業」完成後，進入「審議階段」前，才有相關機關及民眾之參與，且其參與之強度較弱【57】。但新版草案對於全國國土計畫擬訂過程中，平行層級之其他相關機關之參與未予規定，而舊版草案則有平行層級之有關機關之參與規定。詳述如下：
1、有關機關之參與
新版草案對於全國國土計畫確定程序中，有關機關參與程序並無規定。但民國九十二年二月舊版條文之規定係在第十條第一項。依該條項規定：「中央主管機關應…『會商』有關機關擬訂國土計畫…」。亦即，內政部在擬訂國土計畫時，應於送審議前即就國土計畫所涉及之各個領域，會商相關機關。就有關機關之「參與時點」而言，係在國土計畫之擬訂程序中即有權參與，當然較都市計畫法中於擬訂後才能表示意見，更能發揮計畫擬訂之「僅可能正確性」及有關機關所代表之「利益廣度」之影響力。而就「參與方式」言，該條項法文係規定內政部應「會商」有關機關，即如有關機關簽註之意見與內政部之決定有所不同，內政部應將該簽註之意見於送審議時一並送出，留待審議機關審酌，較諸都市計畫法所謂「表示意見，以供參考」之立法例，更能規範擬訂機關在計畫之形成過程中，關照其他機關所代表之利益。
2、民眾之參與
另就民眾參與之程序而言，依據草案第十四條第一項規定：「國土計畫擬訂前及擬訂期間，應邀集專家、學者、公私團體等舉辦座談會或其他適當方法廣泛周知，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」第三項規定：「國土計畫擬訂後，送該管國土計畫委員會審議前，應公開展覽三十天及舉行說明會，並將公開展覽及說明會之日期及地點登載於政府公報、新聞紙及網際網路或其他適當方法廣泛周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管主管機關提出意見，由該管國土計畫委員會參考審議，連同審議結果及計畫一併報請行政院或中央主管機關核定。」第四項規定：「前項之審議，其審議進度、結果、陳情意見參採情形及其他資訊，應刊登於政府公報、新聞紙及網際網路或其他適當方法周知。」
由上開條項可知，在全國國土計畫擬訂前或擬訂程序中，主管機關即應邀集「專家、學者、公私團體等」，所謂「專家、學者」之概念較為清楚，應指具有專業能力知識之人。至於「公私團體」所指為何？如延續前述「專家、學者」之概念，應指具「專業能力」之公私團體，而非一般性之團體。再依該條立法理由則載明「國土空間發展計畫擬訂過程中應舉辦說明會，加強民眾參與。其中『公私團體包含民意機關、地方政府及相關公私專業團體，以加強公眾參與。』」可知本條項之參與僅限於「專業」參與，不及於一般民眾團體之參與。至於一般民眾能真正參與之程序，係在國土計畫擬訂後，送中央國土計畫委員會審議前之公開展覽三十天期間。其參與之時點仍是在國土計畫擬訂之後。
民眾參與之時點，如以程序之前後階段及民眾參與之廣泛程度為軸線，原則上程序之前階段，應容許程度越廣泛之民眾參與【58】。圖示如下：
【圖三：程序前後階段與參與廣度圖（本文整理）】
擬定 －－－－－－－－－－－－－－－ 一般民眾、專業團體
↓
國土計畫審議委員會 －－－－－－－－ 專業團體、專家學者
↓
核定 －－－－ 專家學者
如此設計之理由在於國土計畫的形塑，在程序的前階段其可塑性是較大的，越到程序後階段，其雛形大致成型，修正之可能性越來越低，且技術性越來越高，非專業人員無能力參與。在程序的前階段，屬於議題之形成階段，應僅可能地容納所有的、廣度最深的意見，在程序中激盪、思辯。因此，國土計畫之擬訂程序中，除專業人員、團體之參與外，應再加入一般民眾之參與。
再就參與之方式而言，在擬訂階段係「舉辦說明會」，並「作成紀錄」，作為擬訂計畫之「參考」。所謂「說明會」所指為何？所謂「參考」是何種程度的參考？草案條文並未規定清楚，然而事實上，此種所謂說明會其實應該就是一種「聽證」【59】，因此本文認為所謂的「說明會」應修改成採用「聽證程序」，適用行政程序法第五十四條以下關於聽證程序之規定，並適用行政程序法第一百六十四條關於行政計畫之確定程序之規定【60】。
而國土計畫之擬訂是否應附理由？草案中並無明文規定。如依據德國聯邦空間規劃法第七條第八項規定：「空間計畫書應附具理由（Es ist vorzusehen, das den Raumordnungsplanen eine Begrundung beizufugen ist.）」。此原本毋庸贅言，蓋國土計畫書所附具之理由，除可供審議機關審查其計畫擬訂之合法性及合理性外，將來如因爭議進入行政法院，亦方便行政法院對於該計畫合法性之審查。
至於國土計畫擬訂後，送審議前之公開展覽三十日期間內，任何公民或團體得於公開展覽期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向中央主管機關提出意見，由中央國土計畫委員會參考審議，連同審議結果及計畫一併報請行政院國土計畫推動委員會審議。因此，解釋上人民並不能針對擬訂機關所擬訂之國土計畫於公告三十天之期間提起行政爭訟，人民如有意見，應提出意見向該管主管機關提出，由審議機關併為審酌。
而審議通過後，依草案第十四條第四項規定，審議機關之審議進度、結果、陳情意見參採情形及其他資訊，應刊登於政府公報、新聞紙及網際網路或其他適當方法周知。此時，人民得否針對審議結果提起行政爭訟，解釋上仍應不可。蓋此僅為行政程序中之行為，依據行政程序法第一百七十四條，應於實體決定作成時，一併聲明不服。
（三）都會區域國土計畫及特定區域國土計畫之確定程序
依國土計畫法草案第十三條第一項第二款規定：「都會區域國土計畫由中央主管機關擬訂，並徵詢都會區域國土計畫推動委員會意見，送經中央國土計畫委員會審議通過後，報請行政院核定。」第三款規定：「特定區域國土計畫由中央目的事業主管機關擬訂，送中央主管機關提經中央國土計畫委員會審議通過後，報請行政院核定。」第十四條第二項規定：「中央主管機關擬訂之都會區域國土計畫及中央目的事業主管機關擬訂之特定區域國土計畫，於徵詢該管計畫推動委員會意見時，應就計畫範圍徵詢地方政府意見，形成議題並研擬處理方案，送中央國土計畫委員會參考審議。」由上開規定可知，都會區域及特定區域國土計畫之擬訂機關分別為中央之管機關及中央目的事業主管機關，並非被涉及之該都會區或特定區地方政府。而地方政府僅有表示意見之機會。上開流程可圖示如下：
【圖四：都會區域國土計畫流程圖（本文整理）】
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中央主管機關擬定→徵詢都會區域國土計畫推動委員
→中央國土計畫委員會審議→行政院核定
國土計畫草案將都會區域及特定區域國土計畫擬訂權劃歸中央，而非地方。其優點在於可藉由中央之整合能力化解各地方政府本位主義，但缺點是無法讓地方自由發揮其地方特色。且由中央擬訂都會區域國土計畫是否已侵害了地方自治權，誠值討論。
以德國為例，德國聯邦空間規劃法第九條就區域計畫（Regionalplane,相當於我國之都會區域國土計畫）亦定有原則性之規定。因德國為聯邦制國家，所謂區域（Region）係指各邦以下之鄉鎮（Gemeinde）所構成之區域【61】。該法第九條第一項規定：「在各邦，包括由最上層之多數中心城市所交織成之擴張地區，應制定區域計畫（Regionalplane）。…」第四項規定：「倘若區域計畫並非經由鄉鎮及鄉鎮同盟之共同聯盟（Zusammenschlusse von Gemeinden und Gemeindeverbanden）所進行，鄉鎮與鄉鎮同盟或其共同聯盟應在正式程序中參與。」即原則上，區域計畫由該區域鄉鎮及鄉鎮同盟所組成之共同聯盟擬訂，例外才由國家規劃機關在鄉鎮及鄉鎮同盟之參與下加以擬訂，前者稱為「聯盟之自治區域計畫（verbandlich-kommunale Regionalplane）」，後者稱為「國家之區域計畫（staatliche Regionalplane）」【62】。
上開德國法之規定採用「雙軌制」，但以所涉及之區域自行擬訂為原則，中央擬訂只是輔助性質。畢竟，此乃地方之事務，中央如越俎代庖，除顯非合宜外，是否侵害地方之規劃權限，亦有待商榷。
而如都會區內之地方政府所提出之意見不為中央國土計畫委員會所接受，此時應認為地方政府可提起行政爭訟，以保障地方政府之權利。
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- （四）直轄市縣市國土計畫之確定程序
- 依國土計畫法草案第十三條第一項第四款規定：「直轄市、縣市國土計畫由直轄市、縣市主管機關擬訂，經直轄市、縣市國土計畫委員會審議通過，報請中央國土計畫委員會審議通過後，由中央主管機關核定。…」上開流程可圖示如下：
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【圖五：直轄市縣市國土計畫流程圖（本文整理）】
直轄市、縣市主管機關擬定→直轄市、縣市國土計畫委員會審議→
中央國土計畫委員會審議→內政部核定→縣市主管機關公告
關於直轄市縣市計畫之民眾參與程序與其他層級之國土計畫同，均依據第十四條第一項，詳如前述。但舊版草案就直轄市、縣市國土計畫之民眾參與程序，規定較為完整，依舊版草案第十二條第二項規定：「直轄市、縣市計畫擬訂過程中，應邀集專家、學者、公私團體等舉辦說明會，『並應開放民眾參與』，其意見作成紀錄作為擬訂計畫之參考。」由舊版草案之規定可知在直轄市、縣市擬訂直轄市、縣市計畫時，除邀集專家學者之外，亦應開放民眾參與表示意見。此應為最為標準之民眾參與程序。
五、國土計畫之管制機關
國土計畫之主管機關在中央為內政部，在地方為直轄市及縣市政府（草案第二條參照）。而國土規劃事涉全國每一吋土地，目前土地管制機關並非由一專責機關管理，各類土地之管制機關因其類別而異。例如，都市計畫及區域計畫、國家公園由內政部管理、公有土地由財政部國有財產局管理、農業用地、山坡地由農委會管理、工業用地、工商綜合區、水利用地、礦業用地由經濟部管理、遊憩用地及交通用地由交通部管理等，猶如多頭馬車，事權不統一，屢有學者倡議設立「國土署」等專司國土之利用管理【63】。以國外之經驗為例，多設有國土管理、規劃之專責機關。如日本設有國土廳，英國則為環境部【64】，德國為區域及都市發展部，荷蘭則為國家土地規劃局。
另有學者則認為組織改造應分成長期與短期兩個階段。短期構想係將內政部營建署之業務，合併經建會都住處之都市與住宅規劃及國土規劃之業務，並將地政司有關非都市土地使用編訂與管制之業務轉移至營建署，並將營建署升格為「部」級單位，改名為「環境部」，與其他部會平行。而經建會則轉型為「國土綜合發展委員會」，負責審議及協調環境部所擬訂之國土計畫與其他部會之部門計畫。長期構想則為將「環境部」及「國土綜合發展委員會」合併，並整合經濟部、交通部、農委會等單位之土地規劃與管制業務，及環保署、交通部、農委會等之環境規劃及觀光規劃業務，成為兼具國土規劃與保育、管制之專責機關【65】。
草案中似已某種程度回應上開學界關於成立專責單位之建議。依據草案第二條第二條規定：「中央主管機關應指定專責機關負責及督導各級國土計畫之擬訂、變更、核定、公告與土地開發管理及土地使用管制業務。」其立法理由則為：「為改進目前都市及非都市土地分由二個單位主管協調整合不易問題，中央及直轄市、縣市機關應指定專責單位（例如城鄉發展局）負責計畫及管制事宜。」然上開條文規定已涉及機關權限之移轉，必須修改組織法及依據行政程序法規定公告。茲以中央為例，說明如下：
（一）組織法部分：
上開國土計畫之擬訂、變更、核定及公告屬於「內政部營建署」之業務範圍，而土地使用開發與管制則屬於「內政部地政司」之業務範圍，皆有其組織法上之依據。且此項事務管轄權依據行政程序法第十一條第一項及第五項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。…管轄權非依法規不得設定或變更。」而依據內政部營建署組織條例第二條規定：「內政部營建署（以下簡稱本署）掌理左列事項：一、關於全國土地綜合開發計畫之策劃事項。二、關於區域計畫之規劃、審核及督導事項。三、關於市鄉計畫、舊市鎮更新、新市區開發計畫之審核及督導事項。四、關於都會地區建設之規劃、協調及推動事項。」而內政部組法第十五條規定：「地政司掌理左列事項：八…關於土地使用之編定及督導事項。」因此將來草案通過後，亦應同時修改上開組織法，始得變更管轄權。
（二）行政程序法部分：
依據行政程序法第十一條第二項及第四項規定：「行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。…前二項公告事項，自公告之日起算至第三日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。」因此，如內政部將上開權限指定由某專責單位負責（如成立城鄉發展局），應由營建署及地政司會同城鄉發展局公告變更管轄事項或由內政部逕行公告，並自公告之日起算至第三日起發生移轉管轄權之效力。
然因權限移轉涉及組織改造，除修法問題外，加上各機關本位主義，移轉、裁撤或合併都將面臨各種阻力，並非只要在草案加入此一條文即能完成，未來仍須配合相關組織法之修改。
六、國土分區及開發許可制
國土功能分區係指將國土予以分區，再將各種功能分區作不同程度之管制。一般而言，係將國土分為「可發展區」及「限制發展區」兩種【66】，或再加入較強程度管制之類型「禁止發展區」成為三種【67】。依據草案之定義，係指基於國土保育利用及管理之需要，依土地資源特性，劃分為國土保育地區、農業發展地區及城鄉發展地區等，並訂定管理計畫，以指導土地開發及保育（第三條第三款）。
「國土保育地區」係指為保護自然資源、生態多樣性、自然景觀、文化資產及防治天然災害、確保國防安全，指定限制一定開發利用或建築行為之地區（第三條第四款）。「農業發展地區」係指為農業發展及維持糧食安全之需要，指定限制一定開發或建築行為之地區（第三條第五款）。「城鄉發展地區」係指規劃供居住、經濟、交通、觀光、文教、都市發展及其他特定目的之需要作有計畫發展之地區（第三條第六款）。
上述分區之區別實益在於位於「城鄉發展地區」及「農業發展地區」之非都市土地才能適用草案第三十一條以下之開發許可制，如位於國土保育地區之土地，則不能適用開發許可制，除非是配合國家重要之公共建設，經中央目的事業主管機關送請中央主管機關提中央國土計畫委員會審議後，報請行政院核定者（草案第三十一條第三項參照）。
至於「城鄉發展地區」與「農業發展地區」之區別實益，在舊版草案中並未就「農業生產地區」之開發許可要件予以加強限制，而是與「發展地區」適用相同之開發許可審議條件。學者有認為如果「農業生產地區」除了現作農業使用外，且儲備作發展之地區，又與「發展地區」適用同一套開發許可審議程序，則此二分區即無區別之實益，容易滋生疑義【68】，且將使農地釋出毫無限制，恐非可行【69】。
因此，新版草案則針對農業發展地區申請開發許可時，必須符合下列原則始得為之：一、避免破壞農業整體環境之完整。二、避免使用重要農業生產環境之土地。三、避免使用曾經投資建設重大農業改良設施之土地。四、避免使用農業專業生產地區（草案第三十四條）。但上開原則，仍嫌空洞，未來應更具體明確規定為妥。
另值得一提者乃經開發許可者該開發計畫即納入都市計畫之範圍，以配合現行之都市計畫制度（草案第三十一條）。
再者，開發許可制主要是用於大面積的非都市土地（主要是十公頃以上之土地）開發審議制度，早在民國七十九年就有「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」作為依據，而後更擴大適用範圍而有「非都市土地開發審議規範」之發布適用，但一直都只是停留在行政命令之層級，並無任何法律依據【70】。
國土計畫法草案第三十一條以下，則賦予此種實施已久之開發許可制法律基礎。依該條第一項規定：「於都市計畫區以外之農業發產地區或城鄉發展地區內從事一定規模以上開發行為時，開發者應檢具開發計畫向直轄市、縣市都市計畫主管機關申請開發許可，且一併辦理新訂或擴大都市計畫。」至於開發許可之審議內容則委由中央主管機關會商有關機關定之。（草案第三十五條第三項）。
與以往之開發許可制不同者是，以往審議機關為區域計畫擬訂機關（即內政部營建署），不過在草案中已明定原則上由縣市主管機關審議，只有在開發面積達一定標準或開發區域橫跨兩個以上縣市者，才例外由中央主管機關審議（草案第三十五條第二項參照）。此種開發許可之審議權限，在法理上應屬於地方權限，且外國立法例，亦多將此項權限劃歸地方【71】。
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七、權利救濟
國土計畫之擬訂係行政管制之一環，而管制過程中的末端部分—即「權利侵害救濟」的相關問題。由於國家的管制行為難免會對人民之權利造成影響或侵害【72】，甚至是地方自治團體受到中央否准核定之侵害。而法治國家中「權利」的意涵指的是「當權利受侵害時，得請求救濟以回復權利未受侵害的狀態」【73】，國家若違反基本權之規定使國民受有損害，也必須賦予救濟管道，以貫徹憲法的規範性，否則人民只好幻想國家之管制行為不會侵害人民之權利，若然，則基本權利保障將成空中樓閣【74】。
國土計畫程序中可能發生權利侵害之情形，可分為人民及行政機關二部分加以說明：
一、人民部分：
（一）公眾參與程序之違反
- 如國土計畫之擬訂程序中，並未遵守相關規定邀集專家、學者、公私團體等舉辦說明會，或縣市計畫擬訂程序未開放民眾參與，或於計畫擬訂後，送審議前，未公開展覽三十日等程序上之違法，是否得向行政法院提起行政訴訟。學者曾認為行政法院在欠缺功能性之考量下，將會以其標的並非行政處分為由駁回【75】。
- 對於此種行政程序中行為之不服，應如何救濟，依據行政程序法第一七四條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」即程序中行為能否提起救濟，端視該行政程序最後是否作成一實體決定而定。如有作成實體決定者，即便構成行政處分亦僅得於作成實體決定時一併聲明不服。如無作成其他實體決定者，則於該程序行為符合行政處分之要件或法律另有規定者，則可就該程序行為聲明不服【76】。
因國土計畫程序最後將作成國土計畫，應為一種實體決定，一般認為是行政處分（詳下述）。因此，國土計畫程序進行中之程序行為如違法，人民並不能直接提起救濟，而應待國土計畫公告後，始得併同該國土計畫之決定聲明不服。
（二）對於計畫確定之不服
- 一般而言，行政計畫之定性有其困難，依據都市計畫法所為之「都市計畫」應為一種「法規命令」。但如以計畫確定程序所完成之「行政計畫」，應定性為「行政處分」【77】。
- 國土計畫（包含都會區域計畫及直轄市縣市計畫）之確定程序，依草案之規定皆規定應會商有關機關，並應由民眾參與，且計畫擬訂後，有三十天之期限得表示意見，應屬行政程序法第一六四條所規定之「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」，應屬一種行政處分。而對於此種經聽證（說明會）而作成之行政處分，人民對其不服者，並無「訴願先行程序」之適用。依據行政程序法第一○九條之規定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」，因此，如相關當事人認為國土計畫侵害其權利而不服者，得於核定公告後，直接向該管高等行政法院提起行政訴訟。
- 至於人民針對國土計畫起訴，法院審查之密度為何，是否可與一般之行政處分相同處理，恐有疑問。蓋國土計畫所涉及之專業領域毋寧較一般之行政處分更多、更複雜，法院是否有能力加以審查也是一個問題。另一方面，除各該擬訂機關在訴訟程序中為被告外，國土計畫亦有各該國土計畫審議委員會審議，此等審議機關亦屬專業之機關，是否列為強制參加訴訟之對象，誠值討論。依據現行之行政訴訟法第四十四條規定：「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加」。即法院得命其他行政機關參加訴訟，或有利害關係之行政機關亦得聲請參加訴訟。但前揭規定皆僅止於法院得依職權決定是否命其參加或准許其參加。由於國土計畫之特殊性，為了確保所有爭訟之基礎事實得以清楚而正確地呈現於法院，作為判決之基礎，未來應在國土計畫法中增訂強制參加訴訟之規定，將相關之行政機關列為強制參加訴訟之對象，以確保裁判之僅可能正確性。
二、行政機關部分：
（一）擬訂機關不服審議機關之審議決定
- 如直轄市、縣市主管機關擬訂直轄市、縣市計畫之後，送交直轄市縣市國土計畫委員會審議，而審議結果為不通過，並退回修改，擬訂機關是否得提起行政爭訟？此涉及同一行政主體之不同機關間之爭訟問題，與下述問題不同，殊值研究【78】。
- 同一行政主體下，一行政機關請求法院審查其他行政機關之行政決定，一般稱為「自身訴訟（Insichprozesse）【79】」。如依據訴願法第一條第二項規定係以地方自治團體或其他公法人為要件。反面解釋，如非地方自治團體或其他公法人，應不允許。德國學界頃向於，原則不許，但例外許可，但許可之條件則較為分歧【80】。我國實務亦採取原則上不允許，但例外許可之見解。例如經濟部工業區內之污水處理廠受環保單位開單處罰之事件【81】，但更進一步之許可要件仍須依靠相關案例之累積，有待觀察。
- 至於國土計畫之擬定機關不服審議機關之審議決定時，得否提起行政爭訟。本文認為基於行政一體之原則，同一行政主體之行政機關相互間應由共同之上級機關負責協調，不宜直接訴諸法院，以免破壞權力分立之制度意旨，而應認為此時擬定機關不能針對審議機關之決定提起行政爭訟。
（二）地方自治團體對於中央否准其擬訂計畫不服之救濟途徑
依據訴願法第一條第二項規定：「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」因此，如縣市計畫經中央國土計畫委員會審議結果為退回原擬訂機關，行政院不予核定時，縣市政府擬訂機關應可提起行政爭訟。詳參本文前述之說明。
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