☉發行單位：法治國律師事務所 ∕ 撰文：王泓鑫主持律師
☉出刊日期：2014/03/17
【事件】
報載民國85年間陸續關廠的東菱、耀元、福昌等多家工廠，因積欠多數勞工資遣費及退休金，當時勞委會以「貸款」名義，借款給失業勞工渡過難關，但因有些勞工事後無法依約償還本息，勞委會在民事借貸之消滅時效15年期間屆滿之前，向法院聲請核發支付命令，經勞工聲明異議後，民事法院認為案件糾紛乃屬公法關係而移轉至台北高等行政法院，法院在103年3月7日宣判，判決勞動部敗訴，主要理由是認為此項貸款屬於具有「補償」性質之「公法」契約，勞動部之請求已超過公法上請求權之5年時效，無權要求勞工還款。（2014年3月8日中國時報新聞參照）。本案涉及「公法」契約與「私法」契約如何區別？國家因勞工失業而貸予失業勞工之「貸款」，何以成為「補償」性質？公法契約與私法契約之請求權時效有何不同？孰長？孰短？
【解析】
◎ 「公法」契約與「私法」契約之區別
「公法」契約（或稱行政契約）與「私法」契約如何區分，在多數案件中固然清楚而不是問題。然而，在少數案例之區別上如生爭議時，其區分標準為何？
實務見解認為，「行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。
遇有爭議情形，可依下列標準：（一）契約之一方為行政機關。（二）契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。（三）執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。（四）約定內容涉及人民公法上權利義務關係。（五）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷（以上參見最高法院95年度台抗字第341 號裁定要旨、最高法院95年度台上字第1445號判決要旨）。
後來，法院於審理本案時，又將上開標準區分為規範層面及事實層面，而謂應「綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質」。
就「具體事件所適用之法規屬性」而言，原則上「…若僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法為公法，若任何人皆可為法規之主體時，該法為私法；換言之，公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法…」。然而，進一步應再予判斷者，乃「…公權力主體是否係居於權力主體之資格地位適用該法規而定；換言之，以公權力主體為直接達成國家任務，所為各種干涉、規劃、給付、形成之作用，為正面指標，並以公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為，為負面指標。…」。
另就「具體事件所顯現之事物本質（Natur der Sach）」而言，可由行為主體及行為客體兩方面觀察，包含行為主體之一方是否為行政主體？行為本身是否具有公權力內涵？換言之，該項行為是否運用公法制度？該項行為是否具有獨占性、優越性？該項行為之目的是否係基於公益？
除此之外，學者並提供「傳統說」、「事件關連說」之輔助判斷標準：
1、所謂「傳統說」，係指某類事件究屬公法或私法性質，除法律有新規定或出現變更往例之司法判解外，皆遵循約定俗成之規範；
2、所謂「事件關連說」，係指某一事件中一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，事件整體均視為公關係。倘若無從依前開標準判斷事件整體屬性時，原則應推定屬公法關係，蓋行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，較有利於人權之保障（以上見解可參見台灣桃園地方法院101年度桃簡字第972號判決）。
◎ 關廠失業勞工之貸款，其事件屬「公法」契約或「私法」契約？
法院判決認為，就「法規依據之屬性」而言，本案所簽定之貸款契約，其內容雖近似一般民間借貸契約，但本案借貸契約乃依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（以下簡稱借貸要點），不能因此排除本件係行政機關居於統治者主體地位，不運用強制命令手段提供照顧救助，即單純高權行政之可能性；且該借貸要點乃依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2 款規定所制定，其制定目的是為了「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」，可見是勞委會基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立該借貸契約；再者，依據案發時之就業服務法及就業安定基金辦法，均以國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法，是以，本案所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。
另就「顯現事物之本質」而言，本案契約之一方為勞委會，為行政機關，所適用之法規依據屬性為公法，業如前述；勞委會就本案是否動支就業安定基金非但具有獨佔性及優越性，在本案貸款契約中，關於借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定及磋商權限，且本案並非公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為，應認勞委會係基於行使公權力之地位而為本件行政行為，益徵本案之法律關係具高度之公權力色彩，顯見此項行政行為具國家補償之公益目的，至為明確（以上可參見台灣桃園地方法院101年度桃簡字第972號判決）。
◎ 契約內容所涉之「給付義務」本身屬中立性質（例如：金錢給付），可由給付目的及契約整體特性觀察判斷
實例上曾發生類似之公法、私法契約紛爭者，曾有內政部為推展社會福利服務，與老人養護中心約定提供補助款之契約爭議。最高行政法院認為：「…行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人【備註：指內政部】單方決定。且本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑（最高行政法院裁定96年裁字第1531號裁定參照）。
法院於審理本案時也援引而認為，「…在綜合判斷具體事件所適用之法規屬性及衡量具體事件所顯現之事物本質時，具體事件中之一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，依據事件關聯說之理論，則具體事件之整體均應視為公法關係。據此，本件行為主體之一方為行政主體，而該項該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，是就具體事件中之一部分事實關係已明顯屬於公法關係之情形下，本件整體事件均應視為公法關係無訛。況行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，亦有利於人權之保障。」
◎ 公法上之消滅時效有何特別規定？
按行政程序法第131條第1項前段及第2項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅…」、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，換言之有關公法上之請求權，時效為5年，較諸一般借貸契約之請求權時效15年為短。
然因行政程序法於90年1月1日才施行，施行前關於公法上契約之返還請求權的時效期間，基於實體從舊原則，並無行政程序法第131條第1項前段5年時效規定之適用，並因施行前，有關公法時效無性質相類之規定，仍應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定。
然而，如依據民法總則施行法第18條規定：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」
因此，上開類推適用民法15年之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項前段關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914 號判決意旨可資參照）。
換言之，如果行政程序法施行前已成立之公法契約時效仍為15年，但如施行後，殘餘期間較5前為長者，縮段為5年。
本案關廠失業勞工之促進就業貸款，因86年間勞工未依約還款而全部到期，時效開始計算。因當時尚無行政程序法適用，而類推適用15年時效規定。但因行政程序法90年1月1日施行，將公法上請求權時效定為5年。如依據民法15年時效，至90年行政程序法施行時，殘餘之時效尚有11年之久，因此，雖短為5年，而至94年12月31日就滿5年，而時效消滅。
法院即認為勞動部於101年間才起訴主張此筆貸款之歸還，已屬消滅時效，而判決勞工免還錢。
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