☉發行單位：法治國律師事務所 ∕ 撰文：戴君豪實習律師 ∕ 指導：王泓鑫主持律師
☉出刊日期：2013/01/02
【事件】
報載歷經多次行政訴訟的台東美麗灣開發案，日前經第7次環境影響評估有條件通過，過程中環保團體與支持開發派對峙叫陣，並有抗議者遭警方抬離（2012年月12月23日聯合報新聞參照）。此案歷時甚長，自民國93年台東縣政府（下稱縣府）將杉原海水浴場BOT給美麗灣渡假村，隔年7月將開發土地切割為0.99公頃與5公頃兩基地，10月取得建造，開始動工。民國96年8月公民團體（台灣環境保護聯盟）提起行政訴訟，要求停止開發，隔年1月高雄高等行政法院判決建照無效，勒令停止開發。民國97年6月縣府第5次環評會有條件通過環境影響評估（下稱環評），但民國98年8月再經高雄高等行政法院撤銷環評並令停止開發。惟民國99年8月縣府不理判決而核發建造，9月高雄高等行政法院以建照無效，命停止開發。民國101年1月最高行政法撤銷第5次環評結論，4月經業者補資料重提環評，6月縣府第6次環評會命業者補件，9月最高行政法院勒令停止開發，最後縣府於12月22日有條件通過第7次環評。而本開發案須經環境影響評估之依據為何？未履行環評程序或環評效力有問題時，對於開發案有何影響？法院可以審查之範圍有多大？
【解析】
◎ 本開發案須經環評之依據？
按環境影響評估法第5條：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊社區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經主管機關公告者。（第1項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業細則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送內政部備查。（第2項）」。至於如何認定前揭條文所稱「對環境有不良影響之虞」？環境影響評估法施行細則第6條：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或幅射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」
然雖有前述施行細則之補充，在具體認定上恐仍有爭議，中央主管機關即環保署依環境影響評估法第5條第2項授權，訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱系爭認定標準）。依系爭認定標準第31條第1項：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……十四、觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建，符合下列規定之一者：……(七)位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積一公頃以上。」本案應經過環評，以及規避環評之爭議（開發案原切割為0.99公頃及5公頃兩基地），相關法律依據應就是以上所列。
◎ 未履行環評程序或環評效力有問題時，對於開發案有何影響？
環境影響評估法第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」，可知依法應先經環評之開發案，如未經環評，縱經許可仍屬無效，動工也可能須於日後回復原狀。同法第22條並規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」。
然如果形式上有經過環評，但環評審查結論經認定為無效或遭撤銷，對於開發案將有何影響？學說上對於環評結論究屬行政處分或事實行為，固仍有爭議，本案曾就環評決定經訴願決定及行政訴訟，實務顯然認為是行政處分。學說有認環境影響評估法上應先通過環評，方得核發建照之規定，為真正之多階段行政程序；至於環評審查結論經撤銷之情形，因該環評審查結論溯及既往失其效力，開發許可具有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款應屬無效。依此見解，如環評審查結論有重大明顯瑕疵而被認定為無效，開發許可依前揭規定應該也歸無效。本案相關判決則有指出環評審查結論既經撤銷，即屬未通過環評，依前引環境影響評估法第14條第1項開發行為之許可應歸無效。惟相關判決似僅針對命令停止開發行為有著墨，並未論及後續除去已進行開發之部分。
◎ 法院審查之範圍有多大？
按依環境影響評估法第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。」及第2項：「前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」由於事涉非法院所專長之領域，且係由具專業能力之委員合議審查，故學說上有主張法院對於環評審查委員會做成結論之審查，無論在法律構成要件的解釋及涵攝〈簡單說，將抽象法規對應到具體生活事實的過程〉皆應放寬審查。惟就本案相關訴訟，法院似乎主要著重於規避環評，或環評因違反迴避規定或其他程序違法經撤銷，致開發案應停止之部分，對於實體上判斷是否應給予環評審查委員會較大程度尊重，似較少著墨。
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