元豪的憲法夢想論壇：法律是顛覆的基地 大部分的法律人，都努力學習如何用法律「維護」社會既有的秩序。但卻忽視了自己不知不覺在捍衛既有的不義......包括瘋狂喊著「革命」的那些人。

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聯合報改了標題，其他倒沒變。
以下為原文。
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從NCC組織法修正通過，展望獨立機關的未來

廖元豪

（政治大學法律學系助理教授）

一年多來，國家通訊傳播委員會（NCC）受到行政院全力的詆毀與抵制，立法院也無能給予有力支持。好在立法院昨天終於通過了國家通訊傳播委員會組織法的修正條文，不僅讓擔心電信傳播監理開天窗的人們稍鬆一口氣，或許也可為一直在黨爭陰影中的「獨立機關」開了一扇門。

國民黨之前一直堅持「政黨比例代表」的組成方式；而民進黨立院黨團遲遲不願接受「行政院提名，立法院同意」的妥協模式，行政院甚至還放出「接管」的風聲。為什麼雙方對於NCC有這麼大的衝突？

事實上，活在行政與立法兩權拉鋸之中，正是獨立機關的宿命。而在我國中央政府體制不明的情況下，情況更加嚴重！如果不能找到一條行政立法均能接受的方向，專業性、相對去政治化的獨立機關機制，在我國恐怕都得活得像這一年多來的NCC那麼辛苦！

獨立機關根本上源自「立法部門」對「行政部門」的不信任。因此前者才會立法挖掉行政部門的組織權、人事權與指揮權，讓某些機關「獨立」於行政部門之外。而行政部門面對立法部門的「侵犯地盤」，必然採取防禦甚至反擊措施。雙方互鬥之劇烈，往往須透過司法裁決。這種「行政立法互鬥」的情況，只有在類似總統制強調兩權「分立制衡」的憲法體制才可能產生。典型內閣制國家行政立法一家親，獨立機關的必要性就大幅降低—立法部門沒有創設獨立機關的誘因。就算設立了獨立機關，內閣制國家大致上也不會覺得獨立機關是個重要的憲法問題。

我國到底是什麼樣的雙首長制，至今爭論不休。但從這七年多來的憲政實務，可以看出我國憲法下的行政、立法兩權，絕對不是內閣制底下水乳交融的關係。而從釋字585、613這兩號涉及真調會及NCC的解釋來看，大法官也不允許「立法侵犯行政」。依此，我國憲法的中央政府體制必須從「行政立法分立抗衡」來理解。獨立機關在內閣制或其他立法優位國家的設計與運作，對我國的參考價值相對較低。

這也就是掌握立院的國民黨為何一直堅持NCC應採「政黨比例代表制」，而行政院卻全力杯葛之理由。前者想要全盤剝奪行政院對傳播政策與監理的控制權，後者則誓死捍衛自己的地盤範圍。再加上媒體對於選舉有強大的設定議題效力，更使得雙方把NCC當作關鍵戰場，堅不讓步。

這樣的態度還不只適用在NCC。要知道，「中央行政機關組織基準法」早就規定了「獨立機關」是由「行政院院長提名，立法院同意」的合作模式組成。但行政院壓根沒有打算修正現有的金管會、公平會、中選會等機關組織法，而只想將所有的行政機關都當作自己的禁臠。何也？因為「獨立機關」勢必削弱行政院的控制權，行政院怎會有興趣主動提出？

這次NCC組織法的修正，若能成為行政與立法兩院可接受的方式，那今後的獨立機關就有了一線希望。但這個模式要能成功，前提依然是「提名者」與「同意者」的相互尊重及妥協。否則，「監察院模式」仍然可能在NCC與其他獨立機關再現！然而，此時被僵住的，就不再是可有可無的監察院，而是日理萬機不可一日或缺的NCC！