PART IV
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三、小結—公投的鎮壓與挑戰潛力
以上所述，並非全盤否定公投。只是想點出（也算是第二步的除
魅）公投其實「不當然」等於民主或高度民主。公投「可以是」民主，
也可能「較不民主」。端視制度如何設計而定。揭破了這一層迷思，
立法者在依據憲法第十七條以及第一三六條制定或修改公民投票箱
關法律時，就可以從各種政策考量，為應有的設計。而無須受到「普
世價值」、「基本人權」或「國民主權」等迷思的影響，硬要「還政
於民」。
若細觀對公投批判的各家學說，其實也鮮少完全否定公投的價
值。公投雖非民主的最佳或唯一選項，但至少「可以」是一種民主行
動的選項。懷疑論者只是對「目前」的公投「制度」與「實務」產生
的問題，提出警告。
在我看來，公民投票的正當性與妥當性，建立在適當的制度設
計。我們必須在具體的公投「制度」上，考慮下列因素：
1.減少主流勢力運用公投召喚民眾，鞏固霸權的可能。
2.減少主流或多數群體以公投鎮壓弱者之可能。
3.提高非主流、邊緣或少數族群運用公投制度挑戰現狀的機會。
4.提高公投過程中的對話與妥協可能性。
總之，我對公投的關切，主要不是放在「多數-主流意見如何顯
現」。在一個已經開放選舉，並且保障言論自由的政治體制，這個問
題並不需要太過擔心—至少已經沒有結構性的障礙。但是對台灣這個
一向欠缺多元文化觀，又尚未充分體認「容忍比自由更重要」的國度，
人民又只是剛剛開始「學做公民（而非老百姓）」，我關心的是：
如何讓公投能夠成為被壓迫者挑戰與顛覆壓迫結構的工具，而不是主
流（無論是政府、主要政黨，或是資本家等）鎮壓或馴化的工具？以
下的制度建議，即建立在這個前提上，期待能建構一套培力少數、弱
勢，以達成社會平等的公民投票制度。
肆、公民投票法的修正芻議—如何培力？
準此，我對公民投票法修正建議的基本方向是：
一、 強化由下至上的提案機制
公民投票的「過程」有時更高過結果。由下而上的創制複決，才
可能是公民自主的民主決定。反之，政府（無論是行政或立法）丟出
議題要選民決定，本身就是代議機關不負責任的作法。而且在某些時
候更有「召喚與背書」（尤其涉及國族意識型態動員，尤其在不必要
的時候發動此類公投）的效果。
首先，公民投票的「創制」部分，不應僅限於「立法原則」（§
2II(2), III(2)），而應逕以「提出、修定或廢止法律」為標的。 亦即，
「創制」應可包括人民提出「立法原則」，再由立法機關予以實現的
「間接創制」；以及人民直接提出並投票批准法律案的具體內容的「直
接創制」。
依現制，公民主動的創制，不但適用上高度被限縮範圍，而且如
何實現，仍須由立法機關限期實現。公民投票，特別是創制，本就以
對代議機關之效率或能力不再信任為重心，卻仍要丟回議會處理。且
議會若未能真正實現選民之意思，其又能奈我何？事實上，公民不能
提出具體條文，其實充滿著「對人民不信任」的家長主義心態。矛盾
的是：既然不信任頭家的水準，為何又開放複決以及其他由政府機關
「交付」的公投類型？莫非政客不喜公投對現行體制的挑戰，而只要
公投的「背書」效果？
其次，公民投票提案與成案之程序應予簡化。這可包括：
1.公投連署應考慮廢除「填具國民身分證統一編號」（§15II），
以避免有意連署者因不放心身分證字號資料不當洩漏而卻
步。
以美國加州為例，各種連署（petition）之格式遠較我國
簡單，僅須以正楷書寫姓名、簽名，加上填寫地址即可。 對
於此一提議，行政部門可能擔心查核困難。實際上，公民投
票連署名單並不一定需要逐筆核對。參閱美國加州與奧瑞岡
相關法律即規定，選務機關僅先以檢驗一定比例連署樣本，
若錯誤或無效率高出法定比率，方進行全部名單審核。 我們
現行法實際上是防弊重於興利，而且以繁複且引人疑懼的格
式嚇阻公民投票成案之機會。唯一的好處是省卻了主管機
關、審議委員會，與戶政機關的行政成本而已。
2.「審議委員會」可考慮刪除。
既然辦理公民投票選務之機關，不應在實體上進行審核，而頂多
在形式上進行查對。此外，並應以協助行政流程，中立地促進各方意
見思辯交鋒為目的。那麼，以既有機關，或是加上職司法律事務的
法務部協助辦理即可。若公民投票在過程或結果上有違法違憲之處，
則應強化（事前或事後的）司法審查（詳見後述）。疊床架
屋設置一個審議委員會，使公投案受到雙重，乃至三重審查
（主管機關、審議委員會、選委會），實無必要。
3.「提案」之門檻宜予刪除，或再降低。既然後面還有「連署
人數」的門檻，在前端「提案人數」與「審查」之雙重限制
並無必要。如此可讓社運團體較容易發動公投程序。
4.主管機關審查「提案內容是否相互矛盾或顯有錯誤」的權限，
宜刪除之。內容是否矛盾、顯有錯誤，各方意見自然會呈現，
選民也可以在閱讀後理解。由主管機關自行審查「內容」，
無論如何應該儘量避免。
第三，行政機關不得提案之規定（§13）仍應維持。立法院提案
公投之規定（§16）亦宜重行考慮。行政機關對於立法若有不滿，應
循提出法律案，或是覆議之方式處理，這才是憲法規定的正軌「行政
vs.立法」之手段。而非交付公投，召喚民眾意志，動用民粹壓力向立
法部門施壓之方式為之。至於立法院提案公投，也有問題。制定、修
改或廢止法律，乃至重要政策之決定（憲法第六十三條）原本就是立
法機關的功能，何須（應）推卸責任而交由選民決定？這樣我們頭家
要選你們，拿薪水養你們幹嗎？
二、 強化思辯對話
要想公投不致淪為「選民背書」或「單純應召喚而動員」，就必
須讓公投的過程中，有著更細膩的政策辯論與對話。目前公投法雖有
聽證（§10III）、相關機關意見書（§14VI）、電視辯論（§18II）等規
定，但距離「多樣化意見呈現」與「普遍宣導多方意見」的要求仍有
相當大的距離。
加州法下列有關促進公投案實質資訊之規定，或值參考—
1. 司法部長（Attorney General）應依提案人之申請，製作公
投案之標題，以及主要目的與內容之簡要說明。
2. 司法部長對於符合特定條件之提案，應請財政部與立法機
關之預算委員會提供系爭提案之財務衝擊估算。
3. 州務卿（the Secretary of State）應公告廣徵有關該提案之
正反辯論意見，並製作成公投投票手冊（Ballot Pamphlet）
發放給選民，並公布於網際網路。手冊中除包含各方提出
之正反意見外，尚應仔細說明yes與no之意義。此外，中
立的財務分析說明亦應包含於其中。
準此，公投法可於修正時，明定類似之機制，以創造一個真正資
訊完整、充分交鋒的公投思辯環境。當然，誠如前述學者之評論，即
便在這樣相對嚴謹而鼓勵思辯的制度下，加州的公投實際上依然未臻
理想。但對照我國公民參與尚未如此熱烈（涉及國族意識型態之政治
例外），公投法定要件又頗為嚴格，因此公投尚遠未如加州一般盛行
的現實。擔心台灣發生加州那種「投票人被眾多複雜議案壓得喘不過
氣，無暇細讀」的情況，似有杞人憂天之嫌。且即便是對公投的本質
頗有懷疑的Sherman Clark教授也承認，若能在公投進行的過程中，
更注重思辯與公民責任之設計，仍可相當程度改善公投的弊端。
三、 強化司法審查
公民投票不是至高無上—至少體制內公投不是—，它仍然必須遵
循法律與憲法之規定。尤其因為公投是最赤裸裸地「多數統治」之展
現，如何保障少數、結構性弱者的應有權益，就成為重要的課題。
弔詭的是，在此時，具有「反多數決難題」（counter-majoritarian
dilemma）的「司法審查」制度（judicial review），是一個重要的關
鍵。從美國各州的經驗看出，全州性公投往往（比代議決定更容易）
鎮壓了少數弱勢族群的憲法權利，而此時能攖其鋒者通常只剩下職司
違憲審查的法院。 因此，公投不但不能免於司法審查，美國學界多
數的呼聲，甚至是要求法院對於公投通過的法案，有侵害少數之虞
時，應該從嚴審查。
我國之大法官釋憲制度，對於人民而言，遙不可及且曠日廢時。
我建議仿效奧瑞岡州法，擴張聲請釋憲人之範圍，並且規定迅速釋憲
程序。 任何全國性公投法律案通過後，有受此一法律侵害之虞（不
需要「已經具體侵害」）的個人或團體，即可於一定期間內逕行聲請
釋憲。 一方面無須等到執行手段的「侵害到來」，另一方面也無須
再經繁瑣的三級三審。當然，這個迅速程序是否有人在期間內發動，
並不妨礙將來在民刑行政等具體爭訟中，另行提出釋憲聲請。
如屬地方性公投，由於其標的僅為地方自治法規，我建議可以創
設普通法院（包含行政法院）的「規範審查制度」。讓有受地方公投
通過之法規侵害之虞的地方人民與團體，可以逕行向法院提起訴訟，
請求審查系爭法規是否侵犯其受憲法或中央法律所保障之權利。同樣
的，這兒的潛在受害者，無須如普通行政訴訟般，等待具體的執行行
為，才能進行附帶的審查程序。
同時，無論是釋憲或是規範審查，都應明定司法機關得於一定條
件下，命相關機關暫時禁止執行公投所通過之法令措施。以防止過渡
期間之侵害。雖然我國行政訴訟法、民事訴訟法本就有「假處分」制
度可資運用，但是否能適用在此等「暫停執行法令」的案件，仍有爭
議。故仍以明文規定較妥。
此外，在公投進行的過程中，若有任何重大明顯違法事項，應許
利害關係人逕行聲請向行政法院聲請假處分或其他救濟措施。有時
候，司法的提早干預，會比投票過後才來進行訴訟，在確保公投合法
性上，來得更有效果。
總之，公投與其他立法程序一樣，是一個「法定」展現「公意」
之過程。逸脫了相關的法律程序與憲法規範，「體制內公投」就失其
正當性。然而行政與立法部門，本身就是公投所欲糾正、取代或補充
之對象，自不宜過份介入。此時，司法審查可能是唯一能夠又適合介
入確保公投合法性之憲法機關了。
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