范利民在《中共高等教育體制之取向》（台北：桂冠，1996）有二大批判：中央政治掛帥和經費投入不足。
是嗎？那不是類似台灣之前的廣設大學之教改了？
難怪兩岸都得面臨《搶救大學》之困境
http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1303544910/20080217215147
豈止兩岸、美國甚至全球都得《搶救大學》了！
http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1281756312/20061108065827
估欠1.7兆 大學「地雷」南北連環爆【聯合報╱記者汪莉絹08.01.27
去年，大陸規模最大的大學──吉林大學，公開欠債逾卅億元人民幣（約一百卅億台幣）的消息後，大陸各大學的財務黑洞和危機有如地雷般逐一爆開，社會才驚覺，作育英才、培養國家棟梁的眾多大學，竟然瀕臨破產邊緣。
大陸學者警告，若不立即採取行動，大學債務危機將演變成大學教育體制的危機。債台高築的大學並非只有吉林大學，曾任南昌大學副校長的邵鴻透露，南昌大學、廣東工業大學、鄭州大學，負債均在廿億元以上。而大陸人民銀行統計，截至二○○五年底，全大陸大學貸款總額達二千零一億元，部分大學因債務問題，影響到學校正常運行。專家認為，二千億的數字低估大學債務危機，大學的欠債，應在四千億（約一兆七千億台幣）到五千億（約兩兆兩千億台幣）元之間。
部屬大學 欠了三百億
以經濟最發達的廣東省為例，去年省政府免除省內大學一百卅多億元的貸款，但絕大多數的大學還是處於債台高築的窘境。廣東省政協委員調查，省內大學欠債平均是五億（約二十二億台幣）元，每年利息負擔高達三千到五千萬元的學校，比比皆是。
各省的省屬大學欠了一屁股債，中央教育部所屬的重點大學，也是債台高築。據教育部二○○六年公布的數字，十八所部屬大學，負債達七十二億七千五百萬元（約三百億）。
猛蓋館舍 借錢「圈地」
大學向銀行貸款的錢，都用到哪？東北的黑龍江省，省內有十七所大學，約向銀行貸款逾六十億元，大部分的錢都花在基礎建設：學校整體搬遷、漂亮的教學辦公大樓、學生餐廳，現代化的圖書館、體育館、游泳館等，有的大學還建博物館。這些正是各大學的主要負債來源。
一些大學熱中「圈地」，興建大學城，舉債多達數十億元。例於，河北廊坊的東方大學城，投資規模五十億元、廣州某大學城投資一百廿億元，這些投資，百分之八十來自於舉債。
長期欠薪 好老師閃人
大學的債務纏身，已嚴重影響到教學品質，一些大學為了清還貸款，大幅壓縮學生經費、辦公經費，或拖欠教師工資。湖南省政協委員朱傳宏近日公開指出，湖南文理學院至少欠債五億二千萬元，長期拖欠教職員工的薪水，導致許多優秀教師流失。
學校沒錢，索性將學生當成搖錢樹，把欠債負擔轉嫁到學生身上。負債廿億的南昌大學，每年利息要一億一千萬元，全校年收入不到三億元，無法還債；當地政府為讓學校還貸，允許校方對在新校區上課的學生，加收百分之五十的的學費。為增加收入，學校乾脆把二萬五千名大學生都轉移到新校區。
提高學費 向學生榨財
提高學費，產生另一後果，學生負擔過重，交不起學費，欠費的學生年年增加，該校每年有三千多萬元學費無法收回。
今年，許多負債的學校將陸續進入還息還款高峰。哈爾濱理工大學校長趙奇直接挑明說：「如何償還貸款，現在是第一要務。」成為各大學校長當前最頭痛的事。
隨著還息還款高峰期到來，無法還錢、瀕臨破產邊緣的大學數目愈來愈多，它們將何去何從，大學體制如何承受衝擊，令大陸教育界人士憂心忡忡
大學負債》大學與政府 千算萬算…
大陸各大學的債務危機，有人認為是「大學擴招」政策引起；部分校長推給政府投入不足：即各校擴大招生後，共投入五千億元人民幣，政府僅投入五百億元，其他都是大學自籌和貸款而來。
中共財政部官員則大喊冤枉，認為把大學債務黑洞完全推給政府，不負責任，大學債務危機是多種原因造成，除了擴招，經費不足、大學盲目擴建和投資都有關係。
北京大學「大學負債問題研究」指出，大學負債問題，應是擴招推出後，政府財政支持不足、學生數量急增的雙重壓力下，地方政府、金融機構和大學三方各打如意算盤，促成大學辦學「大躍進」造成的後遺症。
大陸大學貸款始於一九九九年，即大學開始大規模擴大招生的第一年。一九九八年，大學招生一百零八萬人，到了二○○二年，招生人數擴大到二百七十五萬人，數目成倍增長。
自二○○○年起，大學出現學校合併的風潮，講究的是學校規模愈大愈好，於是，各地爭相開發「亞洲第一大」、「中國第一大」的大學城。加上教育部門規定，每名學生要占多少校園面積，每個專業要達到一定招生量，達不到這些指標，一些專業就被停招，所以，各大學不斷圈地，擴大學校規模。
當時，地方政府想借由大學城建設，帶動當地經濟發展；一些地方政府向大學承諾，未來可協助學校償還銀行貸款，具體的補助方式有政府全額還本付息，大學還本、政府還息以及大學還本、政府部分貼息幾種。
地方政府的盤算是，大學向銀行貸款建設，替當地政府解決教育經費投入不足，也帶來經濟增長效益和促成當地房地產市場榮景。於是，在地方政府鼓勵和引導下，許多大學直接向銀行大量貸款，擴張操場、教學樓、辦公樓乃至圈地。
長期以來，身負重債的各大學，並沒有放慢貸款的步伐，銀行也沒有拒絕貸款。原因在於，大學不像企業，沒有財務報表，無法作信貸風險評估。
銀行認為，大學有政府部門當靠山，沒有太大風險，因此，競相與大學簽訂「合作協議」，把錢借給已是債務累累的學校。
原本估算應是地方政府、大學和銀行「三贏」局面，卻因各大學高估自身能力，舉債過多，龐大的債務和可能引爆的大學破產潮，成為三方難以解決的燙手山芋。
大學負債》超級黑洞 浙大賣地來填
大學身陷債務泥沼，面臨破產危機，許多校長和教職員被債務壓得喘不過氣來，整日奔走籌錢，辦學品質大幅下降，解決大學債務問題，已是迫在眉睫。
專家提出解決債務的三種辦法：政府撥款，學校自籌，以及社會籌款或引進民間資本。以目前各校欠債狀況嚴重程度來看，可能須要三管齊下，才能解決大學債務危機。
各大學的財政收入，學雜費和財政撥款是主要來源，其中，財政撥款基本上用於學校教職員工薪水的支出，不可能有結餘；收取的學費中，國家明文規定必須不少於百分之廿五，用於返還學生，不少於百分之廿，用於彌補教學經費的不足，不少於百分之一，用於畢業生的就業指導。校方只能將百分之五十四的剩餘學費收入，用於還本付息。
以哈爾濱師範大學為例，該校財務處長張呈餘坦承，校方原定於二○一三年還清所有本息，目前該校每年預算收入加起來有二億三千億元，財政撥款是七千多萬元，總共是三億元；維持學校正常運轉支出，每年要二億五千萬元，因此，每年只剩下五千萬元支付利息。按目前收支水平，想把銀行貸款本息全都還上，在收入不增、支出不增的情況下，根本不可能。
事實上，一些大學已經資不抵債，實質上破產。浙江最大、排名第一的浙江大學，乾脆賣地還償，將一塊位於西湖的湖濱校地，以廿四億六千萬元賣出，籌措經費。另外，遼寧、河南、山東等省，都有大學採取「賣地還債」的作法。
除了賣地還債，一些財力雄厚的省如江蘇、廣東、浙江等，都把「財政補貼大學貸款」，當成解決方案。廣東省政府一次性免除大學的一百卅億元貸款；江蘇省則採取「三三制」：即政府拿出四十億元，對外籌措四十億元，剩餘部分由大學自行承擔，協助大學解決財務黑洞。浙江省並安排四十三億元為大學貸款貼息，減輕它們債務負擔。
各地方政府紛紛拿出大筆經費，為省內大學清理欠債，但對各校的龐大債務而言，依然是杯水車薪。專家認為，應該從教育投資體制著手，包括引進民間資本、中央財政加大教育經費投入，以及通過民間捐贈等方式，協助各大學度過債務危機
產量冠全球 大陸成博士工廠＞中國時報08.05.02朱建陵
為求經濟增長模式的轉變，大陸正企圖改變「世界工廠」的形象，但另一方面，根據最新統計，大陸去年培養的博士人數已經突破五萬，今年繼續上升，已經超越美國，成為世界最大的博士授予國家。但供過於求，不少博士都遭遇就業難題。
中共國務院學位辦公室主任楊玉良日前透露，大陸獲准授予學士學歷的大學有七百多所，美國有一千多所，但大陸擁有博士學歷授予權的大學已經超過三一○所，美國則只有二五三所。
據指出，美國二○○六年培養出五萬一千名博士，大陸四萬九千名，但大陸緊起直追，去年即培養超過五萬名博士，今年博士人數繼續上升，已超越美國。
批量生產 今年首度超越美國
但和多數國家博士大多進入科研教育機關工作的情況不同，大陸博士有一半當了公務員。楊玉良說，大陸以前九五％的博士生畢業後都會留在大學或科研機關，現在半數進入政府部門。
事實上，由於就業市場供不應求，大陸學士、碩士、博士都遭遇就業難題，許多在學的學生因此只能繼續攻讀更高的學位，期待市場情勢的轉變，最終造成博士人數的急劇增加。
大陸許多擁有博士學位者都在網上抱怨工作難找，一些要求學士、碩士以上學歷的工作機會，擁有博士學歷者錄取的機會反而更低，因為耗費多年青春於校園的博士，多半被視為「缺乏可塑性」。
對於半數博士變成公務員的原因，大陸媒體評論指出，這固然因為公務員待遇較好，也因為現階段大陸各大學互相攀比，以培養博士作為提升學校形象的砝碼，導致博士生的批量生產，各大學和科研機構根本容不下這麼多的博士。
安徽某大學校長就說，由於該校是省屬大學，幾年前只要是碩士以上學歷來應聘，校長都要親自出面，和他們談待遇、談條件，亟力爭取，但現在情勢已經改變。據指出，除了政府部門，許多大陸博士已經放棄大城市，向中小型城市轉進。
就業困難 轉向小城市求職
對於博士就業難的問題，多數歸咎於中共教育部門的擴招政策。大陸從二○○○年開始博士擴招，到二○○四年，在校博士生就超過了十二萬人，僅次於美國和德國，今年則躍升為世界第一。以二○○四年估算，大陸每四．二個碩士中能出一個博士，但美國每十個碩士才能出一個博士。
為避免教育資源的浪費，楊玉良說，大陸未來將控制研究生的增長速度，碩士的增長率將維持在六％，博士生的增長率則必須控制在二％以下。
高等教育的産業屬性和發展基礎探索＞陳啓傑 田聖炳
摘 要：本文在界定高等教育産業的內涵、外延的基礎上，分析了高等教育的産業屬性，認爲高等教育産業具有基礎性、先導性、全局性、消費性和生産性的統一以及公共性、准公共性和私有性的統一等特性。文章還指出了高等教育産業可持續發展應該具備的基礎條件。
一、高等教育産業的基本涵義
（一）高等教育産業研究的興起
（二）
中國共産黨第十一屆三中全會以來，我國開始了市場取向的經濟體制改革，教育體制改革也隨之提上日程。1985年中共中央頒發《關于教育體制改革的決定》，標志著我國教育體制改革正式啓動。在經濟體制改革與教育體制改革的過程中，教育産業的命題開始出現。據查，20世紀80年代中期，教育産業這一概念開始在中國出現。囿于當時的社會經濟背景，這一概念在當時的學界與業界均未形成共識，也未對我國教育事業包括高等教育事業造成太大的沖擊與震撼。
20世紀90年代，我國確立了建立社會主義市場經濟體制的基本目標，教育事業所面臨的社會經濟環境發生了根本的變化。一方面，隨著告別長期的“短缺”，逐步進入消費需求不足、“市場疲軟”的買方市場，人們將目光聚集到爲數不多的供給不足即所謂的賣方市場的教育尤其是高等教育上，希望通過啓動教育需求刺激經濟增長。另一方面，教育事業的發展長期受困于投入不足的桎梏，人們希望通過市場來解決教育的投入問題。在此背景下，對教育産業的研究漸成熱點。這一研究從20世紀90年代初主要集中在教育領域，到90年代中後期已經遠遠超過了教育界的範圍，一些知名學者如于光遠、厲以寧等紛紛就此發表了各自的觀點。
盡管教育産業的理論研究和實踐從未停止過，但由于教育的特殊性，對教育究竟是否是一個産業，是否需要産業化等問題的爭論也從未停止過。所以，研究高等教育資源配置問題，首先必須搞清楚其産業屬性。
（二）高等教育産業的內涵
産業是社會分工的産物，社會生産力的發展使分工不斷深化，這導致了産業的細分。産業的多樣化與複雜化導致對其概念認識上的歧異。盡管學術界對産業概念的界定隨觀察問題和涉及範圍的不同而異，並有廣義、狹義等多種表述，但我們基本上可以把産業界定爲“進行同類經濟活動組織的總和。可以說是具有某種同一屬性組織的集合”
不難理解，作爲産業中的一類，教育産業是各類專門從事教育活動的組織的集合。高等教育産業則是各類專門從事高等教育活動的組織的集合。
（三）高等教育産業的外延
爲了正確認識高等教育産業的概念，需要從兩個方面分析其外延。
一是高等教育産業的主體範圍。從中國的實際狀況看，高等教育産業的主體可以分爲獨立設置的高等院校、隸屬于企事業部門甚至政府部門的從事高等教育的組織機構、獨立設置的從事高等教育的培訓機構等類別。高等院校以從事高等學曆教育爲主，而其他高等教育的組織機構主要從事非學曆教育。顯然，高等院校是高等教育産業的主要組成部分。
二是高等教育活動的範圍。現代高等教育具有人才培養、科學研究以及社會服務三大職能，所以，凡是由高等教育産業主體所從事的人才培養、科學研究以及爲社會服務的活動均屬于高等教育産業的範疇。
需要指出的是，在學術界，有些學者認爲高等教育産業應有廣義與狹義之分柯佑祥＜高等教育與經濟的新型關系——再論高等教育産業＞認爲狹義的高等教育産業只包括高等學校這個教育單位所形成的行業集合體；廣義的高等教育産業涵蓋高校教育服務領域、校辦企業和學校服務企業。我們認爲這兩種界定均有不足的地方。前者的不足是在外延上把高等院校以外從事高等教育的組織機構排斥在外；後者的不足在于在內涵上擴大了高等教育産業的範圍。我們認爲不應該把校辦企業和學校服務企業納入高等教育産業的範圍。原因在于校辦企業與學校服務企業有的屬于第二産業，有的屬于第三産業，在本質上與現代企業並無二致。
二、高等教育産業的基本特征
高等教育的服務對象是人，是通過對人的素質進行加工訓練，使之達到預期目標。培養人的主要任務決定了高等教育作爲一種産業，具有不同于其他産業的基本特征。
（一）基礎性
人力資源是社會經濟發展最基礎的資源要素。以知識、信息爲核心的新經濟更是需要大量國際化、信息化的高素質、專門化的人力資源的支撐。這部分人力資源的培養、培訓主要依賴高等教育産業。只有完善、發達、高水平的高等教育，才能培養出適應社會發展需要的各級各類人才，因此，高等教育産業是一種基礎性産業，是國民經濟健康發展的基礎，是其他各行各業健康發展的基礎。江澤民同志在1999年召開的全國第三次教育工作會議上的講話就是對教育産業的基礎性的最好詮釋。他指出，各級黨委和政府，都要把教育作爲先導性、全局性、基礎性的知識産業和關鍵的基礎設施，擺到優先發展的戰略重點地位。
（二）先導性
高等教育的基礎産業地位決定了其具有先導性産業的特征。一方面，高等教育産業是國民經濟發展的基礎，爲其他各類産業提供人力資源支撐，這就要求高等教育産業發展要先于其他各類産業的發展，具有一定的戰略優先性；另一方面，滯後性或延遲性是教育包括高等教育産業的一個顯著特征，即人才培養具有自身的獨特的規律性，需要一個比較長的周期，今天的高等教育培養的人才是爲明天的社會經濟發展服務的。“十年樹木，百年樹人”就是對此最好的寫照。這也要求高等教育必須預測其他産業對未來人才的需求，培養未來需要的合格的人才。因此，高等教育是國民經濟中的先導性産業，必須優先發展。
（三）全局性
高等教育産業的基礎性與先導性又決定了其具有全局性的特點。高等教育是社會經濟發展的基礎，是各類産業健康發展的先導，事關國家社會經濟發展的全局。如果沒有完善發達的高等教育産業，就難以培養出高質量的人才，國民經濟的發展就成了無源之水，無本之木，就不可能實現可持續發展的目標。高等教育産業的這種全局性特征是其他産業難以比擬的。因此，在制訂高等教育産業政策方面，必須樹立全局性的戰略觀念，必須克服各種急功近利的短視思想的束縛，將高等教育作爲事關國家社會經濟發展全局的關鍵産業，合理規劃，實現可持續發展。
（四）消費性與生産性的統一
人們習慣于將高等教育作爲一個純消費性的事業。的確，發展高等教育需要很大的投入，辦學成本極高，需要消耗大量的財力、物力等資源要素，同時，接受高等教育而付出的開支，是構成居民消費支出的重要組成部分，無疑，高等教育具有很強的消費性。高等教育的這種消費性，不是一般意義上的純消費，具有很強的生産性。首先，高等教育與一般産業相同，其運行也是一個投入、轉換、産出的過程，其消耗同樣需要得到補償才能維持其運行。其次，從社會角度看，高等教育是一個“生産”“生産力”，即培養人才的産業。再次，從消費者個人看，高等教育消費其實是一種具有回報的投資。總之，高等教育具有極強的生産性。高等教育産業的這種生産性與消費性互相促進：滿足社會對高等教育的消費，是高等教育産業的生産目的，對高等教育消費的需求則是刺激高等教育發展的動力。高等教育産業的生産性與消費性的統一，共同促進了高等教育産業的發展和社會經濟的進步。
（五）公共性、准公共性與私有性的統一
人們之所以認爲高等教育産業是一個特殊産業，其主要原因就在于高等教育産業的産品（或服務）既有公共産品，又有准公共産品，還有私有産品的特性，是公共産品、准公共産品與私有産品的統一。既然高等教育産品既有公共産品、准公共産品，又有私人産品的特性，因此，適用于以贏利爲目的的企業經營的産業經濟理論不一定完全適用于整個高等教育産業。所以，在發展高等教育産業的過程中，有必要對提供不同類型高等教育産品（或服務）的高等教育産業的不同部分進行適當的細分，進而采取不同的産業經營機制，實行不同的産業發展戰略。
三、高等教育産業可持續發展的基礎條件
首先，市場經濟體制是高等教育産業可持續發展的制度基礎。在嚴格意義上說，産業經濟學的研究對象是實行市場化經營的企業，因此，市場經濟體制是産業經濟研究的題中應有之義。高等教育之成爲産業，也是實行市場經濟的直接結果。在計劃經濟體制下，一切高等教育活動都由計劃確定，高等教育資源配置也是依靠計劃，高等教育缺少成爲一個産業的體制基礎。改革開放後我國高等教育的發展曆程就充分說明了這一點。正是在實行市場取向的經濟體制改革的過程中，出現了把教育主要是高等教育作爲一個産業的呼聲（1980年代中後期）；建立社會主義市場經濟體制改革的目標確立後，社會就立即開展了關于教育産業尤其是高等教育産業的大討論（1990年代初）；隨著社會主義市場經濟體制改革的深入發展，人們逐漸對高等教育是國民經濟的基礎性、先導性的戰略産業達成了共識，並隨之掀起了關于是否應該對高等教育進行産業化經營以及如何産業化經營的大討論（1990年代後期）。
其次，社會經濟發展水平是高等教育産業可持續發展的經濟基礎。高等教育産業的發展需要投入大量的資金，高等教育的運行需要消耗大量的資源。公民要消費高等學校提供的高等教育服務，是需要付費的，並且這一金額可能並不是一個小數字。因此，高等教育産業要實現可持續發展的一個經濟前提，就是社會的大部分公民都應具有一定的支付能力，都能夠在生活質量不受嚴重影響的情況下有能力接受高等教育服務。這就對一國或地區的社會經濟發展水平提出了一定的要求。如果該國或地區的社會經濟發展水平很低，老百姓生活尚無著落，就難以擠出巨額資金來消費高等教育服務。在此情況下，要實現高等教育産業的可持續發展是很難想象的。
第三，高等教育辦學與管理體制改革是高等教育産業可持續發展的體制基礎。要促進我國高等教育産業持續快速健康發展，就必須進一步推動高等教育辦學與管理體制改革，實現高等教育辦學主體多元化與高等學校成爲依法自主辦學的獨立法人實體的目標。這也是高等教育産業可持續發展的體制基礎。只有通過辦學體制改革，在穩步發展以各級政府爲主體的高等教育的同時，大力發展以各種社會力量爲主體的民辦高等教育，才能在各類高等教育辦學主體之間形成産業內競爭機制，形成良性互動，促進高等教育産業的發展。此外，通過高等教育管理體制改革，理清政府與各類高等學校的關系，真正使高校成爲面向社會，依法自主辦學的獨立法人實體，高等學校才有可能引進産業經濟機制，實行“類企業化”管理，進而促進高等教育産業的可持續發展。
第四，社會公衆對高等教育的市場需求是高等教育産業可持續發展的社會基礎。雖然現代高等教育具有人才培養、科學研究與社會服務三大職能，但人才培養是基礎。從這一意義上說，廣大社會公衆特別是適齡青年是高等教育服務的主要消費者，是高等教育産業的“上帝”。因此，社會公衆是否具有消費高等教育服務的市場需求，對高等教育産業的可持續發展的意義是不言而喻的。當然，這種需求是消費欲望與現實購買力的集合。離開了社會公衆對高等教育的需求，就如同企業的發展缺少顧客，高等教育産業的發展就會步履維艱。
第五，政府的高等教育産業政策是高等教育産業可持續發展的政策基礎。一方面，高等教育産業在我國還是一個新生事物，在某種程度稱得上是一個幼稚産業，在面臨激烈的國際高等教育競爭的態勢下，需要政府一定的政策支持；另一方面，在傳統計劃經濟體制的影響下，我國教育主管部門對高等教育的行政幹預比較多，高等教育産業所面臨的政策環境並不寬松，限制了高等教育産業的健康發展。在這雙重背景下，適當的産業政策對高等教育的可持續發展具有十分重要的意義。作爲高等教育的主管部門，政府一定要從有利于我國高等教育産業整體發展的角度，從長計議，抓住當前高等教育産業大發展的有利時機，制訂科學合理的産業發展政策，推動高等教育産業的可持續發展。
http://dept.shufe.edu.cn/pjcy/article/show.asp?id=219
高等教育所面臨的問題及對策思考
高等教育由于其與人民群衆的切身利益的相關度更直接、更廣泛以及與經濟社會發展的相關性日益增強而備受人們關注，並成爲社會公共品中最受關注的焦點之一。中國的高等教育在改革開放以來取得了令世人矚目的長足發展，但面對快速發展變化著的社會的強烈需求，高等教育仍呈現出與現代社會發展的不適應與不協調，井由此暴露出若幹問題。這些問題解決得好與不好，將會直接影響到我國經濟社會發展的進程。
一是高等教育的學費問題。
學費問題因直接涉及千家萬戶的切身利益而成爲人們近年來關注的焦點。在新義務教育階段收取一定數額的學費本無可非議，國外早有先例且大部分國家都實行這一制度。但問題所在不是收與不收，而是收取的數額多少。收取的數額超出了老百姓預期承受能力，老百姓就要罵娘，就要罵政府，這就使得問題的性質發生了質的變化，由簡單的單一的學費收取問題轉化爲複雜的社會問題，並進而延伸到社會穩定、社會和諧、社會公平等大局問題，甚至引發對政府執政能力的優劣評價以及改革開放對錯的爭論。由此不難看出，社會公共品的供給絕不能只算經濟賬，不算政治賬。沒有政局的穩定，經濟發展是根本沒有保障的。切不可只算小賬，不算大賬，因小失大。蘇聯東歐劇變所引發的教訓值得我們深思。
實事求是地講，目前高等教育的收費標准加之隨著消費水平的提高而增加的在校生日常生括支出已超出了百姓的預期承受能力。雖然在一定程度上減輕了政府的財政負擔，緩解了高等教育的財政壓力，但所形成的負面影響以及由此對社會經濟所産生的邊際效應將是長期的、巨大的，絕不是等量的財政數額在短期內可以修複的。更有甚者，借政策之名搞亂收費，其負面影響是極其惡劣的。當務之急，必須果斷地、根本性地解決這一問題，遏制事態的進一步發展。
二是高等教育的招生問題。
一年一度的高考牽動著千家萬戶的心。據估計，每年報考考生及與考生相關的人總計超過一億多，加上爲高考順利進行而參與的各種社會力量，其牽扯面之廣、參與人數之多，不能不引起社會上高度關注。有外電報道說：中國的高考像一場戰爭。因此，我們不得不對高考自身以及由高考所引發的各種社會問題作一認真的分析。
百姓對高考這一社會公共必需品的關注首先是公平問題。其引發社會激烈爭論的問題有：區域之間的錄取分數差異問題；區域之間的錄取比例差異問題；錄取公平問題；一考定終身對義務教育階段學生全面發展的影響問題；高校招生自主權問題及招生過程中的腐敗問題等。究其原因，這些問題的産生是因爲高等教育資源尤其是優秀教授資源的供給遠遠不能滿足百姓的需求所致。但政府短期內又不可能拿出足夠的財力來擴大高等教育資源的供給。這就是現實中我們所面臨的一個兩難問題。但同樣也是這個兩難的現實迫使我們聰明起來，讓我們認識到社會公共産品的供給可以通過多元化的方式發展。政府可以通過政策的支持與引導，調動社會力量來發展社會公共産品事業。一則減輕政府財政壓力，二則滿足了百姓的需求，三則建立了一個贏利性社會公共品産業，增加了社會就業空間。其實這一方式在國外早已實行，並相對成熟，只不過我們以前沒有認識到罷了。
三是高等教育的就業問題。
高校畢業生就業難問題近幾年越來越突出，這既是一個高等教育自身的問題，也是一個社會問題。以社會的角度看，這是一個勞動力就業市場供給不足的問題。以高等教育自身看，則是一個高等教育人才培養與社會人才需求不相適應，培養與需求相脫節的問題。一年一度的高校畢業生就業難問題已成爲社會關注的焦點。進而引發了人們對教育的懷疑，對社會的不滿，甚至上升到對改革的抱怨。更讓人擔心的是這種負面影響逐漸蔓延到義務教育階段，一些邊遠地區、貧困地區新的讀書無用論正在擡頭。影響了我們這個民族整體素質的提高，也間接地影響了社會的文明、道德、公平，加大了城鄉之間的差距以及解決三農問題的難度。一個不崇尚學習的民族肯定是一個沒有希望的民族。但我們並沒有把一個學習後的美好前景展現給百姓，我們對此需要進行認真的反思。是人才過剩嗎?不是，很多急需人才的行業、地區多年見不到一個大學生。是我們的政策導向出了問題，是我們的社會價值觀導向出了問題，是我們的人才培養結構出了問題。是我們的機制滯後于社會發展的需求。從高等教育自身看，畢業生就業狀況好壞與否與招生無關，與國家的財政投入無關，與學校的自身建設和發展無關，與社會對高校的評價無關。總而言之，與高校自身的生死存亡無關。在這樣一個完全無約束的外部環境下，如何能調動高校的內在積極性去關注社會對人才需求的變化，去主動地進行內部結構調整以適應社會對人才需求的變化?從社會的角度看，越是偏遠地區艱苦行業，其收入越低，發展空間越小。如此的政策導向及社會價值取向如何能調動大學生們報效祖國，到祖國最需要的地方去的內在積極性和主動性?一些人把就業難問題歸咎于前幾年的擴招，這是一個最簡單、最直接也最省力的推論，但也是一個草率的、不完全的推論。不是大學生太多了，是我們從政府到教育系統自身乃至全社會對孩子們的成長與發展關心太少了。
四是高等教育自身的道德與科學精神問題。
學術造假與學術腐敗也是近幾年社會所關注的焦點問題。之所以關注，是因爲在人們的心目中，教師是一個神聖的職業。教師爲人師表，傳承文明，崇尚科學，追求真理。但近幾年所出現的學術造假及學術腐敗問題卻折射其背後的學術道德水准下降、科學精神缺失的令人擔憂的狀態。更令人擔憂的是，這種負面作用將直接影響到在校學生，進而影響到整個未來社會的道德水准及社會誠信。
近幾年高等教育自身出現了一些背離科學精神的做法，如：過于頻繁的各種評審、評優與評獎；過于量化的各種指標評價體系等。這些帶有較強行政主導色彩和功利驅動背景的做法催生了學術浮躁和急功近利，弱化了學術道德與科學精神。
反觀中國高等教育目前所面臨的問題，其本質仍然是生産關系不適應生産力的發展。由政府財政支撐的國立高等教育體系難以滿足人民群衆日益增長的強烈需求。解決這一問題的根本方法仍然是變革生産關系，解放生産力。
在提出具體的對策之前，有幾個前提條件需要明確一下。一是中國是一個人口大國，對高等教育需求的增長將會是一個持續的長期的過程；二是政府現在沒有足夠的財力、將來也不會有足夠的財力去滿足如此龐大的高等教育需求；三是人民群衆的需求應該也必須滿足。政府是滿足這一需求的主體。透過以上分析，我們可以清楚地看出，解決高等教育供給不足的唯一可行方法是采用多元化發展的高等教育模式。
高等教育發展采用多元化模式可使目前面臨的諸多問題得以化解。例如，可充分利用社會資源興辦高等教育，緩解政府的財政壓力，滿足不同階層人民群衆對高等教育日益增長的需求；政府可集中財力用于支持公立學校解決社會公平及貧困家庭學生上學問題，逐步降低學費收取比例，減輕人民群衆負擔，緩解社會矛盾；多元化辦學必然促進招生的多元化發展，給學生們更多的選擇機會，緩解由一考定終身所引發的諸多問題；多元化辦學可促使學校更關注市場對人才需求的變化，滿足社會對不同層次人才的需求，使人才培養結構更趨合理化，緩解畢業生就業壓力；多元化辦學必然導致辦學機制與體制的多元化，不同管理體制與機制下的辦學質量、效率與成本的比較，可推動高等教育向高效、求真、務實、節儉的方向發展，推動整個高等教育管理上臺階；多元化辦學有利于人才的流動與激勵，可促進現有公立大學向管理機制與體制的深化改革；多元化辦學可促進學校與社會的融合，有利于成果的轉化，知識的外延及真正符合市場機制的産學研平臺的建設與規範；多元化辦學可形成不同類型不同機制下的學校之間的競爭和互補，相互促進，共同發展。
總之，多元化辦學的目的就是盡快改變現行高等教育體制落後于社會發展階段的被動局面，緩解高等教育供給與社會需求之間的矛盾，推動高等教育健康快速發展。
需要強調的是，在多元化辦學的初期階段，國家要下大氣力創造有利于其生存發展的社會環境，並給予其強有力的政策支持。可能的話，可著力優先扶持幾個高質量的非贏利性的民辦、民辦公助或公助民辦大學，以推動多元化教育的健康規範發展。（原載《理論前沿》2006年第19期）
http://www.view.sdu.edu.cn/news/news/gjlt/2007-03-07/1173252872.html
我國高等教育投資體制改革的問題與政策選擇＞張岩峰
一、我國高等教育投資結構正在發生深刻變革
從2O世紀80年代未開始，我國高等教育經費由國家包下來的情況逐漸發生改變，多種渠道的學校自籌經費在高校經費投入結構中的比重呈上升趨勢。據世界銀行的調查，1990年代初，在我國高等教育經費來源中，學校創收收入占總收入的百分比開始呈上升趨勢，1990年爲12．3％，1991年爲13.1%，1992年爲18.2%。這些創收收入來源包括：校辦企業收入、委托培養收入、教育服務收入、研究及咨詢收入、後勤服務收入以及學生繳納的學費和社會捐贈。而政府撥款比例呈逐漸下降趨勢，1990年爲87.7％，1991年爲86.9％，1992年爲81.8%。到9O年代未，學校創收的比例有了進一步的增長。1997年，我國普通高等教育支出中，來自學雜費、校辦企業與社會服務、捐贈與集資等來源的經費占到了22.04%，成人高等教育來自這些來源的經費支出占到了30.93%；而政府撥款比例進一步下降，普通高等教育爲72.81%，成人高等教育爲48.91%（《中國教育經費統計年鑒1998》）。
多元化投資渠道逐步形成的重要意義在于，它開始改變高等學校過去由于在經濟上只與政府發生關系從而在辦學上也過分依賴政府的狀況，爲高等學校注入了經濟的活力，使得高等學校面向社會自主辦學具有了經濟基礎。進一步地，處于市場經濟環境中的高等學校，將成爲融資主體，而改變過去依賴政府的"等靠要"習慣，以及隔離于社會的"象牙塔"作風，積極主動地面向社會開放辦學，更加靈活、更加主動地加強人才培養與社會需求、加強科研開發與經濟發展的密切聯系，動員社會資源，提高辦學的質量和效益。而如果由于高等教育建立市場運行機制的滯後，高校自主辦學和自主融資的地位得不到落實，就會帶來一系列的矛盾。比如，高校將無法根據辦學成本自主制定教學、科研等活動的開支標准和融資戰略。如果開支標准（如教師工資、研究生薪酬）和融資戰略（如學費）仍需聽命于政府行政安排，那麽高校將會困惑于來自社會和市場的種種需求，並對辦學成本失去關注的興趣，從而導致投資的成本效益不高。另外，如果高校無法在市場環境下"安身立命"，那麽，行政壟斷將會進一步阻礙我國高等教育的健康發展，而且，政府對不同高校投入上的差距將會被進一步拉大，從而影響整個高等教育的可持續發展。
二、我國高等教育投資面臨的突出問題
當前，我國高教投資體制存在如下幾個顯著問題，反映了它與社會主義市場經濟發展的不適應。
第一，投入不足矛盾突出。
改革開放以來，我國經濟增長一直保持了在國際上較快的勢頭，然而，教育投入卻與此不相協調，教育經費占GNP的比例和預算內教育經費占財歐支出的比例一直處于低下水平。90年代，國家財政教育投入占GNP的比例，在總體上，一直未恢複到80年代的水平，而預算內教育經費占財政支出的比例亦處于上下波動之中。在我國公立高等學校占絕大多數、高等教育經費投入仍主要依靠國家財政的投資體制下，國家總體教育投入的不足，必然極大地限制高等教育的投入，甚至帶來高等教育與國家義務教育爭奪資源的問題。1999年的高校大幅度擴大招生規模，使資源短缺的矛盾顯得更加尖銳，投入不足已成爲制約我國高等教育大發展的"瓶頸"。造成國家在教育方面投入不足的原因主要有兩條：一是國家財政收入能力下降，二是大量的財政投入以預算外方式支出，而預算外財政支出又大量地不能用于教育等公共領域。高等教育體制內部的原因則在于，單一的高等教育的政府舉辦模式沒有得到根本改善，高等學校所有制實現形式的單一，加之高等學校的融資主體地位不落實，使大有潛力的民間資金投向高等教育的渠道不暢或受阻。
第二，效益不高問題嚴重。
與投資不足問題並存的是，我國高等教育的投資效益也不高。由于校均學生規模小，我國高校生均消耗的高等教育資源大大高于國際標准。1999年在校生超過3000人的普通高校的比例僅爲45.2%。我國高校的生師比也不高，1999年全國普通高校的平均生師比爲12：1。在高校中，教師和學生的時間資源流失也比較嚴重。爲了彌補因教書和上學而付出的機會成本，教師兼職和學生打工的現象比較普遍，甚至發生"身在曹營心在漢"的問題，把大量寶貴時間花在了本職學習、教學和科研工作以外，降低了教育和學習的質量和效益。在科學研究和成果轉化方面也存在著嚴重的低效益問題。由于缺乏嚴肅、健全的學術評價和質量控制制度，産生了不少"濫竿充數"的所謂的學術成果。高等教育投資效益不高在經濟上的原因在于，高等學校缺乏科學的成本核算機制與競爭機制，在制度安排中漠視了成本效益在高等學校經濟運行中的重要性。
第三，成本結構不良狀況堪憂。
除了投入不足和效益不高，投入到高等教育中的有限資源，又有許多沒有花在教學與科研的"刀刃"上，甚至花在與教學科研無必然關系的方面，造成了不必要的浪費。首先，高校行政和後勤的運行成本過高，成爲高校可持續發展的沈重包袱。作爲以高等教育活動力專門職能的高等學校，不得不承擔本應由社會承擔的成本，比如支付師生員工的住宅、宿舍、醫療、生活後勤的成本和離退休人員的社會保障成本。據教育部的統計資料，教育部直屬高校中，教師住宅和學生宿舍面積占學校總面積在1900年和1997年都爲49.3%，如果算上食堂、幼兒園等生活福利用房，這兩個比例在1990年和1997年分別高達52.6%和6.7%。同國有企業一樣，高校"辦社會"不僅嚴重浪費了稀缺的教育資源，同時，還造成機構臃腫、人員冗雜。1999年，在我國普通高等學校中，專任教師占教職工的比例平均只有48.3%。另外，受高校內部行政與幹部人事制度的影響，講究政府的一套幹部級別與待遇，政務繁雜和人浮幹事，也造成行政後勤人員的成本長期居高不下。其次，在高等學校的成本結構中，也存在投資"重物不重人"、"重官不重學"的失調現象。在高等學校的開支標准中，在教學和科研人員的支出上往往受到方方面面的限制，有時甚至寧可購建超出實際需要的設施設備，也不肯投資于人。與不斷現代化的物質條件相比，教師工資卻長期得不到提高，作爲重要科研力量的研究生的津貼也長期處在很低的水平。在高校內部，一線教學和科研人員的工資、待遇與行政後勤人員沒有明顯的差距，甚至出現倒挂。這種情況與迅速發展的我國勞動力市場化的現實形成強烈的反差，造成教師或學生人力資本的貶值浪費，也加劇了高等學校的人才和時間資源的流失。導致我國高等學校成本結構不良的原因固然有高校自身管理水平的因素，但究其根本，是由于計劃經濟時代形成的"單位體制"的制度安排造成的。長期以來，我們都把高等學校當成所謂"事業單位"，使高等學校應具有的獨特社會功能的獨立辦學法人品質，逐漸萎縮于僵化的"單位體制"之中，而"單位體制"中的"官本位"、"大鍋飯"和"辦社會"的制度缺陷必然造成上述成本效益上的驚人浪費。
第四，政府拔款制度亟待改革。
在從現在起到2010年實現我國高等教育入學率達到15％的10年間，政府如何履行自己對曆史的莊嚴承諾，切實增加對高等教育的公共投入，將是政府高等教育撥款制度面臨的最嚴峻挑戰。目前政府的財政及預算體制是不適應這個挑戰的。政府預算內撥款不足與預算外撥款隨意的問題尚未得到根本解決。另外，目前的政府撥款方式對高校間競爭機制的引入激勵不足，政府撥款基本上起到的只是"輸血"的作用，而對高校提高成本效益、提高自主融資能力的激勵不夠。同時，政府撥款在縮小高校間固有的地區差距和曆史背景而造成的不平衡方面，發揮的作用也不夠。例如，近年來，由于非競爭性因素造成的東西部地區高校間的投入差距正在拉大。政府撥款制度的改革應當在努力提高財政預算撥款比例的同時，考慮如何處理好效率與公平之間的平衡。
三、政府在高等教育投資中的作用
實踐表明，在一個國家的高等教育投資中，政府發揮著重要作用。政府在高等教育投資體制中的重要作用主要體現在政府既不"越位"，也不"缺位"，或"有所爲，有所不爲"。
第一，在國民經濟中居于重要地位的高等教育産業，不應實行政府壟斷。
政府不應"大一統"地行使本應由民間力量行使的高等教育投資權利與義務，應當允許公立與私立並舉、非營利法人和營利法人共存的辦學格局的存在。在明確産權、權利、責任、義務的條件下，高等學校的所有制可以有多種實現形式。
第二，高等學校是獨立自主的法人實體，不應當成爲政府的附庸機構。
即便對于衆多的由國家或政府舉辦的高校，政府也不應成爲"越詛代庖"的家長，可以管到"錢從哪裏來"和"錢如何花"的程度。政府應作到不插手學校的具體辦學事務和管理，在經濟運行上更不幹預學校如何制定各項開支標准和融資戰略，真正尊重高校的辦學主體和融資主體的地位。
第三，各級政府作爲國立、公立高等學校的舉辦者，要嚴格履行自己法律上的投資承諾與義務，確保對這些高等學校的投入，尤其要確保基本的辦學條件。政府不直接幹預高等學校的融資事務和經濟運行，並不意味著可以減輕或推卸自己的投資責任，相反，政府要根據辦學效益與質量評估，不斷增加自己對高等教育的公共投資（包括總額和占財政支出的比例）。
第四，對于由社會力量舉辦的非營利性私立高校，政府也應擔負投資的義務。 因爲，由民間團體或公民個人舉辦的私立高校，帶有"共有"的産權性質，它實際上是"另一種類型的公立學校或公有學校"，它在爲個人提供具有私人産品性質的高等教育服務的同時，也通過科學研究和社會活動向社會貢獻大量的帶有公共産品性質的知識創新産品與思想文化成果。政府仍然負有法律的義務，向這些高校投入資金，如教育費、科研費和基本建設費。
第五，政府應當爲營利性私立高校的發展提供友好的政策空間。
政府應看到具有營利法人性質的高等教育機構在社會人力資源開發上的積極作用，不應因它們有"追利"行爲就給予政策歧視。
第六，作爲高等教育投資主體之一的政府，在保證自己成爲投資國家高等教育事業的表率的同時，要爲其他投資主體創造良好的投資環境。
例如，對企業和捐贈者的投資給予納稅優惠，對銀行的教育貸款給予政府貼息。更加重要的是，要看到求學者承擔高等教育成本的能力存在著社會差別，因此要建立和完善學生貸款資助體系，以切實保證社會弱勢群體或經濟困難者接受高等教育的機會。
第七，政府還承擔著立法、監督和社會服務的責任。
政府要爲高等學校建立健康的融資、經濟運行和辦學機制，提供法律、制度、政策和信息的服務，並支持和引導社會監督和評估，以宏觀激勵和約束機制來提高高等學校辦學的質量和效益。
四、我國高等教育投資體制改革面臨的政策選擇
造成我國高等教育投資體制中的各種突出問題的根本原因在于，我國高等教育體制仍然深受過去計劃經濟體制的束縛，高等教育與市場經濟體制仍嚴重脫離，高等教育作爲重要産業的産業地位沒有得到確立，基于市場經濟機制的多元化的投入與産出機制沒有得到實施。
建立適應社會主義市場經濟和高等教育可持續發展需要的多元化投資體制，必然與高等教育産業的發展相伴隨，二者互相制約、互相促進。在正常的高等教育市場機制尚未建立和完善起來時，高等教育投資體制的改革無法深入下去。目前，在我國加入WTO前夕，在建立高等教育市場方面，應優先促進有利于提高高等學校辦學主體和融資主體地位與能力、有利于提高各方投資主體積極性和投資決策能力、有利于提高我國高等教育質量和國際競爭力的市場機制的發展。
站在21世紀的嶄新起點上，我國高等教育投資體制改革面臨著一系列的政策選擇與方向。
第一，大膽探索我國高等學校所有制的多種實現形式，形成以公立高校和非營利高校爲主體的、公立高校與私立高校並舉、非營利法人與營利法人共存的多樣化的所有制格局，將我國高等教育辦學模式從過去的政府辦學，逐步過渡到社會辦學的局面上來。公立高等教育可以建立中央、省（直轄市）、市三級政府舉辦高等學校的投資體制。在多元化的高等教育投資體制中，政府應當擺正自己在高等教育産業發展當中的位置，"有所爲，有所不爲"，避免對高等教育産業的行政壟斷，避免對高校辦學的直接幹預，切實履行投資職責，積極發揮正確的服務和宏觀調控職能。
第二，建立和完善法律、制度與政策，大力支持民辦和私立高等學校的發展和提高。政府可以采取"贈地"、"贈産"、"無償租用土地與設施"以及財政撥款的方式，給予有條件的民辦和私立高校實在的支持。國家對于民辦和私立高校的教師，應實行一視同仁的政策與待遇，留住和吸引國內外一流人才到我國民辦與私立高等學校任教和管理。一些公立高校可以進行"轉制"的改革，或創辦産權多元的高等教育機構。有的高等教育機構可以引入外資，建立對外合作機制。
第三，切實落實高等院校的辦學自主權，使高校成爲多渠道籌集辦學資金的融資主體。高等學校應當最清楚自己的辦學成本狀況，也最清楚如何面向社會開放辦學，對于學校運行的各項成本開支標准，對于如何制定融資戰略，高等學校應當具有最終的決定權。高校通過合理運營獲得資金贏余，應當受到鼓勵。國家應當鼓勵學校將贏余投入到改善師資待遇、提高師資水平和改善辦學條件、提高教育質量中去。
第四，發揮市場機制在資源配置中的基礎作用。個人承擔高等教育成本應反映市場規律，學雜費的標准應當反映勞動力市場的價值規律。不同的高校、不同的專業可以收取不同標准的學費。爲此，畢業生就業要進一步融人到社會勞動力市場，實行徹底的社會化，取消行政幹預和"指標"控制。應盡快實施研究生教育的收費與資助制度。應變革高校人事制度，使教師的聘用和職稱評定與勞動力市場接軌，不同高校、不同崗位、不同職稱的教師待遇應在公平競爭的條件下拉開差距。教師勞動力市場應與社會勞動力市場直接接軌，避免師資隊伍建設中的"近親繁殖"，鼓勵海內外高級知識分子參與到我國高校教師勞動力市場的競爭中來。改變教師對學校的人身依附關系，教師可以在多所高校間自由流動，也可在多所高校間承擔崗位教學或科研任務。
第五，進一步憲善高等教育學生貸款資助體系，保證弱勢群體和經濟困難者有接受高等教育的平等機會。要探索銀行、高校、社會中介機構協調合作的借貸管理體制，結合社會信用機制建設，促進貸款的發放和回收。要加強貸款資助的信息服務，避免弱勢群體得不到充足有效的信息。
第六，改革政府撥款制度和方式，不斷提高政府撥款的力度與效益。提高政府財政收入能力和預算能力，逐漸收攏預算外支出，落實好政府教育經費投入上的"兩個比例"和"三個增長"指標。要把投入一産出效益的評估作爲財政撥款的重要指標，發揮評估激勵機制在撥款中的作用。努力縮小政府投入在高校間的不平衡，應通過地方政府與中央教育主管部門共建的方式，加大地方政府對高校的投入力度。中央政府對高等教育的投入應傾向于西部、少數民族地區的高校和辦學條件先天稟賦不充分的高校。各種類型的高校要積極投身地方的經濟建設和社會發展，政府應當爲此創造良好的條件。
第七，提高人力資本的價值，尊重高等學校教師和學生的勞動創造，大幅度提高高等學校教師的工資。同時，把研究生尤其是博士研究生的津貼提高到適當的水平。要改變過去投資偏重于硬件的導向，重視對人的投資。
第八，改變"單位體制"束縛高校生産力的現狀，實行高等學校內部制度創新的變革，提高辦學效益。要深化高校內部行政體制改革，同時，加快推動徹底的高校後勤社會化改革。"以人爲本"，"以師生爲本"，大力壓縮不必要的行政後勤成本。在中央和地方政府的大力支持下，可以領先于社會在高等學校實行大膽的住房、醫療和社會保障體制改革，徹底改變"學校辦社會"的局面。鼓勵社會力量在校園以外開展學生公寓物業服務，高年級大學生和研究生實行"走讀制"。
第九，改革高校財務制度，加強成本核算，避免浪費和低效率。高校應當加強經濟運行和成本管理的民主建設，應當實行由校長每年向全校作包括學校運行與財務狀況在內的年度報告的制度，滿足師生和社會的知情權，並接受師生和社會對辦學質量和效益的民主監督與評議。
http://202.193.80.60/jpk//messageshtml/5801/1085797359366.htm
我國高等教育體制改革研究綜述
最近，關于我國高等教育體制改革問題的討論如火如荼，學者紛紛撰文，提出自己的見解，這對當前我國高教改革的深入起到了重要的推動作用。筆者就有關問題的觀點整理如下：
一、關于高等教育管理體制改革
這是爭論較大的一個問題，主要集中在改革的突破口選擇和辦學主體是否應多元化兩個方面。
1.管理體制改革的突破口
一種觀點認爲，當前管理體制的主要弊端是條塊分割嚴重，因此應著重從打破條塊分割的體制入手。主要思路就是在宏觀政策指導下加強省級政府統籌力度；主要任務是調整高校布局結構，使之“下移”；少數發達 地區的地級市沒有本科院校的，可以適當部署一些，在不發達地區的地級市，可以適當部署專科院校，如高等 職業學校，在極不發達的地區不宜設置高等院校。但要注意高校布局下移不是外延的擴張。
另一種觀點認爲，當前制約我國高教發展的主要因素是投入不足與資源浪費並存，其主要原因是高校辦學層次不清，造成結構性浪費，因而提出我國高校應分爲四個層次：第一層次爲研究型大學，約10所左右，規模 大，層次高，以培養博士研究生、碩士研究生、本科生爲主，其質量水平接近國際一流大學；第二層次爲教學 科研型，以培養本科生、碩士研究生爲主，個別專業培養博士生；第三層次爲教學型本科院校，以培養本科生 爲主，招收少量碩士研究生；第四層次爲高等專科院校，只培養專科生。後兩類應占總數的90％以上。這樣對 各高校予以定位，並施以不同的評估標准。
還有一種觀點認爲，高校管理體制改革是否有成效，應直接通過人才資源開發的力度加以體現，因此應注重人力資源的培養與開發。這包括兩個層面：①從理順高校內部職能入手，建立管理新體制，確立權力分配新 體系，把服務職能與經營職能從具有指導性管理職能中分離出去。②圍繞開創人才資源開發的新局面而創新機制。
另有的論者認爲，高校管理體制改革的突破口在于“轉制”，即改爲“國有、民辦、公助”三種類型。國有學校資産爲國家所有；民辦是改變國家包辦性質，經費自籌，采用教師聘任制，學校實施董事會領導下的校 長負責制，面向社會自主辦學；公助是民辦大學爲國家、社會培養人才，在經濟上國家予以一定支持。所有高 校都必須貫徹遵循國家的教育方針和法規。
還有一些論者認爲，推進高教管理體制改革，其切入點是各高校本身的機構改革。長期以來，行政人員過多是高校普遍存在的突出問題，高校幹部不是因崗設人，而是因人設崗，各校、院、系小而全，萬事不求人， 嚴重挫傷了部分骨幹人員的積極性，浪費了人力資源。解決的思路就是采取當前企業和政府機構改革辦法，打 破鐵飯碗、大鍋飯。
2.關于辦學主體
一種觀點認爲，我國目前政府辦學能力有限，結構單一，缺乏活力，因此應使辦學主體多元化。理由如下 ：①有利于理順宏觀管理關系。使學校成爲面向社會自主辦學的獨立法人，國家對其管理通過法律、法規進行 。標准統一，使原來部門職責不清的問題得以解決。②有利于擴大高校自主權的影響。③多元化辦學主體的出 現使各高校之間取長補短，共同提高。國有高校中長期存在的冗員可以分流到民辦高校，解決其教師管理人員 隊伍不穩定的困境；實現設施、設備、儀器的互通，提高利用率；形成競爭機制等。④有利于國家九年義務教 育的普及。⑤有利于平衡教育需求與教育供給的缺口。高等教育“義務化”導致公衆對其需求近乎無限膨脹， 一年一度的“高考戰”不僅降低了教學質量，而且扭曲了教育的本來意義。⑥有利于我國高等教育增長方式的轉變。
另一種觀點認爲，民辦高校應當緩行，其原因主要有兩個：①經費問題。民辦學校意味著政府對其投入的切斷，私人經費投入缺乏穩定性；另外，部分學生也難以承擔高昂的學習費用，百姓負擔因此而加重。②質量 問題。民辦學校脫離了原來的上級部門的硬性管束，質量保證的外在壓力減小，同時由于失去穩定的經費來源 ，教育所需的各項儀器、設備是否符合要求，也是一個難題。
還有觀點認爲，當前高校辦學主體應當逐漸、分步推進多元化進程。具體思路是以高起點，高標准，高質量爲原則，嚴格執行有固定校舍、固定師資和固定辦學資金的辦學標准，按照教育結構調整要求，有側重、有 計劃地發展民辦高等教育。
二、關于高等教育發展規模
歸納起來主要有以下幾種觀點：
1.規模擴大論。持這種觀點的人認爲，我國應盡快擴大高等教育規模，以適應當前經濟的發展。理由如下：①高等教育本身特點決定其發展要適當超前于經濟發展。②我國經濟的發展趨勢要求高等教育在整個社會中 發揮更加重要的作用。③當前，特別是知識經濟的到來，使教育需求大大膨脹，而且約50000億居民的存款中，很大部分是爲教育消費准備的。④我國高校辦學效益相對較低，尚有潛力可挖。目前我國高校在校生平均爲3 400人，師生比1∶10，但按規模效益理論，師生比爲1∶14才是最佳比例。⑤當前我國社會就業壓力很大，發展 高等教育，推遲就業時間，有利于緩解就業壓力。⑥受世界經濟形勢的影響，這兩年我國經濟增長速度下降，而高等教育是擴大內需最有潛力的市場。
2.規模穩定論。持這種觀點的人認爲，現在不宜提倡擴大規模，現有的高等學校，基本適應經濟發展需要。理由如下：①作爲發展中國家，我們不僅對高等教育發展的支持能力有限，而且對其吸納能力也十分有限。 許多大學畢業生分配不出去，職業難找。②我國的國情是青壯年中文盲占7％，從業人口70％以上是小學、初中畢業。這決定了我們教育發展要降低重心。③從我國當前的生産力水平看，勞動密集型生産仍占主要地位，培 養熟練技術工人，發展職業教育和普及中等教育更爲迫切。④擴大規模是一個系統工程。而當前提出擴大規模 容易形成“一窩蜂”現象，大量低效重複建設，浪費資源。⑤高等教育規模擴大，收費也會提高，這就會讓一部分學習不好但又有錢的人上大學，造成不公平現象，帶來負面社會影響。⑥不同國家高等教育發展差距的形成，原因很複雜，所以高教發展的國際比較只能作參考，不能作爲決策依據。
3.規模適度擴大論。持這種觀點的人認爲，適度規模和有限發展可能是符合我國國情的一種選擇。當前我國高等教育需求很大，而國家的投入又十分有限，不可能無限制滿足人民群衆的需要，另一方面，根據國情，普及九年義務教育是促進經濟、社會發展的最爲緊迫任務，重點應在這方面。至于高等教育規模只能保證經濟 建設和社會發展基本的人才需求，而不能充分滿足社會各方面的人才需求。
4.制度創新論。持這種觀點的人認爲，當前教育規模擴大與否並不重要，關鍵在于制度創新。依靠改變高等教育的運行機制，保證高等教育規模在供需平穩的前提下積極健康發展。具體應從以下四個方面入手：①繼續推進高校收費、招生、就業制度的改革。②理順政府、社會、市場、學校之間的關系。③明確政府職責，實 現行之有效的區域經濟格局的分區規劃，分類指導。④加強交流，優化高教資源配置。
5.可持續發展論。持這種觀點的人認爲，只分析規模、速度對我國高教大衆化無太大意義，甚至是有害的 。教育規模擴大與否的分歧，不在高等教育要不要發展，而是基于對現時形勢的不同判斷，兩者在本質上並不 矛盾。教育和社會發展相適應，但適應是相對的，應以一定時空爲條件。所以應堅持“可持續發展”思想，在動態中進行結構調整，處理好規模、速度、結構、效益之間的關系.
http://www.lwlm.net/show.aspx?id=2261&;cid=34
建國以來我國高等教育管理體制改革演變論略＞李慶剛
目前，我國高等教育體制改革是社會關注的熱點問題之一。高等教育管理體制改革主要包括辦學體制改革、管理體制改革、投資體制改革、招生和就業體制改革及學校內部管理體制改革等幾個方面。其中，高等教育管理體制反映著高等學校與政府和社會三者之間的關系，特別是學校與政府之間的關系，是改革中關鍵的一環。縱觀新中國成立以來我國的高等教育管理體制改革，走過了一條曲折的道路。十一屆三中全會以前，經曆了管理權由“放”到“收”的幾次反複，始終沒有找到理想的管理模式；十一屆三中全會以後到黨的十四大以前，是一個撥亂反正、探索前進取得經驗的時期；黨的十四大以後，我國高教管理體制改革才全面推進，找到了比較理想的管理模式。在這一過程中，既有失誤的教訓，也有成功的經驗。
一、十一屆三中全會以前我國高教管理體制改革的曲折發展
（一）中央集權高教管理體制的確立（1949-1958年）
從新中國成立一直到1958年，在高等教育領域，我國建立的是適應計劃經濟體制的中央集權教育管理體制，主要是由教育部和國務院各部委直接管理。
1950年5月，政務院在頒布的《各大行政區高等學校管理暫行辦法》中規定：爲有效地管理全國高等學校，“除華北地區高等學校由中央教育部直接領導外”，“各大行政區高等學校暫由中央教育部或文教部代表中央教育部領導”。“各大行政區高等學校的重要方針，除由中央教育部作一般性的統一規定外，各大行政區教育部或文教部亦得作適應地方性之規定，但須報中央教育部核准後始得執行”。7月，政務院通過《關于高等學校領導關系的決定》，提出“全國高等學校以由中央人民政府教育部統一領導爲原則”，強調“中央人民政府教育部……對全國高等學校（軍事學校除外）均負有領導的責任，各大行政區人民政府或軍政委員會或文教部……均有根據中央統一的方針政策，領導本區高等學校的責任”。這一文件，明顯地強調了中央的集權。
1953年5月，政務院對上述決定進行了修改，通過了《關于修訂高等學校領導關系的決定》，繼續強調對全國高等學校實行統一與集中的領導。指出“中央人民政府高等教育部必須與中央人民政府各有關業務部門密切配合，有步驟地對全國高等學校實行統一與集中的領導”，並要求：“凡中央高等教育部所頒布的有關全國高等教育的建設計劃……財務計劃、財務制度……人事制度……教學計劃、教學大綱、生産實習教程，以及其他重要法規、指示或命令，全國學校均應執行。其有必須變通辦理時，須經中央高等教育部或由中央高等教育部報請政務院批准。”文件還對高等學校的直接管理工作做了明確的分工：綜合性大學由中央高教部直接管理；與幾個業務部門有關的多科性高等工業學校也由中央高教部直接管理；爲某一業務部門開辦的單科性高等學校，委托中央有關業務部門管理。同時還要求，部分高等學校可以根據各地情況，委托學校所在大行政區委員會或省、市、區人民政府負責管理。這樣就確定了中央高等教育部與中央有關部門分工負責管理學校的領導體制。這一管理體制無疑是受蘇聯教育管理模式的影響，同時也符合我國“一五”計劃建設的需要，它與當時我國高度集中的經濟管理體制是相適應的。
建國初期形成和建立的集中統一的教育管理體制，保證了黨對教育事業的統一領導，對于當時恢複和建立正常的教學秩序，普遍提高教育質量，保證教育事業有計劃按比例發展，起了重要的作用，促進了教育事業的發展。但由于過于強調集中統一的管理體制，也不可避免地帶來了統得過死、管得過多、卡得過嚴的弊端，壓抑了地方與學校的自主性、積極性和創造性。
（二）高教管理體制由集權向放權的改革（1958-1963年）
從1956年起，中國開始擺脫蘇聯模式的束縛、獨立自主地探索建設社會主義的道路。爲了改變高度集中的政治、經濟管理體制，中央開始嘗試注意處理好中央與地方的關系，對地方放權，充分發揮中央和地方兩個積極性。
1956年4月，針對經濟管理體制上的弊端，毛澤東指出：“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”[4]5月，國務院召開全國體制會議，研究貫徹這一思想。教育部門也提出研究解決集中過多、統得過死的問題。在1956年6月的一屆全國人大三次會議上，高教部部長楊秀峰指出：“現有的高等學校的事業體制、計劃體制、財政體制、領導關系和畢業生全部分配的制度等過多的強調了集中統一，影響和限制了各業務部門和地方上辦理高等教育事業的積極性，應該適當加以改變。”認爲一些制度在有些方面“不免限制過緊過死，使各校很難有靈活變通的余地”，“不同程度地妨礙了學校工作”。在1957年9-10月的中共八屆三中全會上，中央提出了改進工業、商業、財政管理體制的三項草案。1958年，中央按照“統一計劃、分級管理”，“大權獨攬、小權分散”的原則，開始了經濟管理體制的改革。
在此背景下，1958年4月，中共中央發出《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》，要求除少數綜合大學和某些中等技術學校仍由教育部或者中央有關部門直接領導以外，“其他的高等學校和中等技術學校都可以下放……，歸各省、市、自治區領導”。還決定改變統一招生制度和畢業分配辦法，一般的高等學校和中等專業學校可以就地招生，各校招生時間可以不必劃一。7月，教育部提出了下放的具體方案，將原中央領導的229所高校中的187所和絕大部分中等技術學校先後歸地方領導。8月，中共中央發布了《關于教育事業管理權力問題的規定》，指出今後對教育事業的領導，必須改革過去條條爲主的管理體制，加強地方對教育事業的領導管理。同時還指出：“過去國務院或教育部門頒布的全國通用的規章、制度，地方可以結合當前工作發展情況，因地制宜，因事制宜地解決存、廢、修訂，或者另行制定適合于地方情況的制度。”
高等教育管理權力的下放，對改變管理體制上的條條爲主、過于集中的狀況，對適應地方經濟及社會發展需要，充分發揮地方辦學的積極性，是必要的。但中央對權力下放缺乏宏觀上的統籌規劃和控制指導；加之地方缺少管理高等學校教育的經驗，使地方發展教育的積極性、靈活性變成了盲目性。在“大躍進”的狂熱氛圍下，教育領域出現了所謂的“教育革命”、“教育大躍進”，致使高等學校的數量大量增加。1959年初，中央力圖對此加以控制，但由于指導思想的錯誤，1959年下半年到1960年上半年，在“反右傾，鼓幹勁”的口號下，全國反而再次出現大辦教育的高潮，高等學校由1957年的229所增加到1960年的1289所，超出了國民經濟的承受能力和教育系統本身的能力，教育事業陷入混亂狀態。
（三）由放權到收權的調整（1963-1966年）
在總結了新中國成立以來高等學校領導管理體制的經驗的基礎上，1963-1966年，中央強調教育管理的集中統一領導。
早在1959年6月，毛澤東在廬山會議前談到體制問題時說，人權、工權、財權、商權“四大下放權力，現要收回，由中央、省市區黨委兩級控制，反對無政府主義”。鑒于嚴重的經濟困難，中共中央在1961年1月作出了關于調整經濟管理體制的若幹暫行規定。重點是強調集中統一，以利于克服經濟上的困難，按照“大權獨攬、小權分散”的民主集中制原則，對1958年下放的權力，凡是不適當的，要求一律收回。
經濟管理體制的變動，牽引著高教管理體制與之相適應。針對“教育革命”大發展帶來的混亂，1960年10月，中央批准了《教育部關于全國重點高等學校暫行管理辦法》，指出：“全國重點高等學校的領導和管理，由中央教育部、中央各主管部門與地方分工負責，實行雙重領導（教育部主管的學校）或三重領導（中央各業務主管部門主管的學校），上下結合，各負專責。”
經過20世紀60年代初的調整，在總結經驗的基礎上，1963年5月，中共中央、國務院頒發了《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定（試行草案）》，明確提出爲加強對高等學校的勞動和管理，中共中央和國務院決定“對高等學校實行中央統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理的制度”。同時規定：在省、市、自治區黨委的領導下，省、市、自治區政府和高教（教育）廳局根據中央規定的方針政策、各項計劃和規章制度，進行中央授權的工作，直接管理一部分高等學校，並在工作中同時對教育部負責；省級有關業務廳局可協同高教（教育）廳局分工管理與本業務有關的高等學校，並在工作中接受中央有關業務部門的業務指導。高等教育的中央集權管理體制再次確立。這對克服1958年“教育革命”帶來的混亂狀況，是及時的、正確的。但在某些方面帶有強化集權的趨勢。
（四）“文化大革命”中高教管理體制的再次放權（1966-1976年）
高教管理權收權未幾，在“文化大革命”“大破大立”口號的號召下，高等學校管理權力再次下放。1966年6月1日，中共中央轉批教育部黨委《關于改進1966年高等學校招生工作的請示報告》，報告提出“將招生工作下放到大區或省、市、自治區辦理”。7月，中共中央、國務院發出《關于改革高等學校招生工作的通知》，提出：從本年起，高等學校招生工作下放到省、市、自治區辦理。1969年2-3月，召開了全國計劃座談會，專門學習了毛澤東關于經濟建設問題的一系列指示，批判所謂的“條條專政”，提出條塊關系要以“塊塊”爲主，絕大多數企業要有准備、有步驟地下放。據此精神，同年10月，中共中央發出《關于高等學校下放問題的通知》，規定：國務院各部門所屬的高等院校（包括半工半讀、函授學校），設在北京的，仍歸各有關部門領導；設在其他地方的，由當地省、市、自治區革委會領導；教育部所屬的高等院校（包括函授學校），全部由所在省、市、自治區革委會領導。高校在所在省區外設有分校或教改機構的，以總校爲主，當地革委會爲輔進行雙重領導。由此，原中央部委管轄的高校大都下放給地方領導。
1971年8月，經中共中央同意的《全國教育工作會議紀要》指出：多數院校由地方領導；部分院校由地方和中央部門雙重領導，以地方爲主；少數院校由中央部門直接領導。原部屬院校下放後，在中央統一計劃下，實行以“塊塊爲主”的管理體制。1971年中央部屬176所高校，調整後保留的131所中，除第二至第六機械工業部所屬的軍工院校實行部門與地方雙重領導、地方爲主的體制外，歸中央和有關部門領導的僅有6所。
總的來說，這一時期高教管理體制較混亂，在“踢開黨委鬧革命”的口號聲中，工宣隊、貧宣隊、軍宣隊長期進駐學校，掌管學校管理大權。其總的趨勢是將教育的領導權、管理權下放給地方基層。
二、新時期我國高教管理體制改革的開始起步（從十一屆三中全會至十四大）
（一）撥亂反正後的集權（1977-1985年）
自1977年起，我國高等教育管理體制進入撥亂反正時期，以強調集權爲主，逐步恢複了中央統一領導、中央與地方兩級管理的體制。
1977年8月8日，鄧小平在《關于科學和教育工作的幾點意見》講話中，專門提到了教育和科學的體制、機構問題，他指出，目前教育的狀況不行，“需要有一個機構，統一規劃，統一調度，統一安排，統一指導協作”。9月，在與教育部主要負責同志談話時，他又指出，“要健全教育部的機構”，“重點大學教育部要管起來”，實行“雙重領導，以教育部爲主”。對教育“要狠狠地抓一下，一直抓它十年八年”[9](P,68-70)。1978年2月，國務院轉發教育部關于恢複和辦好全國重點高等學校的報告，指出：“根據有利于加強黨的一元化領導，有利于發揮中央和地方兩個積極性，……對全國重點高等學校要實行統一領導，分級管理。”6月，教育部在南京召開國務院各部委所屬高等學校改變領導體制的交接工作會議，一部分重點高等學校和非重點高等學校改爲實行國務院有關部委和省、市、自治區雙重領導，但以部委爲主。7月21日，國務院發出通告：“高等學校招生一律納入國家計劃。”1979年9月18日，中共中央轉批教育部黨組的《關于建議重新頒發〈關于加強高等學校統一領導、分級管理決定〉的報告》，重新恢複了1963年確定的“中央統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理”的體制。全國普通高校中，少數直屬于教育部，一部分隸屬于國務院有關部委，大部分隸屬于各省、市、自治區和計劃單列市。1981年，全國有高等學校704所，其中有312所是四年來恢複和增加的。屬教育部直接領導的有38所，國務院各部委領導的有226所，各省、市、自治區領導管理的440所。同時，隸屬于地方的高等學校，又分別由地方教育行政部門和其他業務部門管理。
高等學校一部分是中央、省、市、自治區業務部門的縱向的條塊管理，另一部分是橫向的塊塊管理，有利于調動學校主管部門的辦學積極性，便于中央有關部門對所屬高校的投資，使人才的培養更有針對性。但在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對高等學校統得過死，學校缺乏應有的活力，而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來；同時，還容易使學校與社會分離，辦學資金來源單一化，限制高等教育事業的發展。關鍵的一點還在于這種恢複重建的管理體制是在高度集中的計劃經濟體制下形成的，隨著經濟體制改革的深入，深化高教管理體制改革，勢在必然。
（二）高教管理體制改革的啓動（1985-1991年）
高教管理體制在強調集權的同時，基于對過去中央和部門集權過多的反思，有識之士開始呼籲擴大高校自主權。1979年12月，複旦大學校長蘇步青等人率先呼籲，要求給高等學校一點自主權。隨著黨和國家的工作重心轉到經濟建設上來及經濟體制改革提上議事日程，擴大高校自主權已是不可逆轉的趨勢。
1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，1985年3月，中共中央又作出了《關于科學技術體制改革的決定》。“經濟是基礎。經濟的發展必然會帶動教育的發展。”經濟體制和科技體制的改革必然帶動教育體制的改革。同年5月，中共中央作出了《關于改革教育體制的決定》，認爲傳統的教育管理體制存在著嚴重的弊端，已不能適應我國改革開放、經濟體制改革的形勢和世界範圍內新技術革命興起的形勢，如“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”，由此指出的高等教育管理體制改革的方向是“國家及其教育管理部門要加強對高等教育的宏觀管理和指導”，同時“要改變政府對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生産、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力”。還提出：“爲了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學體制。”由此拉開了新時期我國高等教育體制改革的序幕。
1985年6月，教育部改建爲國家教育委員會，目的是爲了加強黨和政府對教育事業的宏觀指導和管理。根據教育體制改革決定的精神，國務院于1986年頒布了《高等教育管理職責暫行規定》和《普通高等學校設置暫行條例》，明確了中央各部門、地方政府、高等學校的管理權限和責任。1988年2月，李鵬在全國高教工作會議上提出：“高等教育改革的目標，是逐步建立使學校具有主動適應國民經濟和社會發展需要的有效機制。”1989年前後，國家教委起草的有關文件強調：“高等教育體制改革的核心，是建立與社會主義現代化建設、特別是與有計劃的商品經濟相適應的運行機制。”改革初期工作異常艱難，但隨著經濟體制改革、政治體制改革的發展，高等教育管理體制改革的方向卻在實踐中逐漸明朗。
三、十四大以來我國高教管理體制改革的全面展開並引向深入
這一時期的我國高教管理體制改革是承續20世紀80年代末、90年代初的實踐經驗，探索建立中央和省級政府兩級管理、以省級政府統籌爲主的管理體制，是我國高等教育難度、力度、進度最大的一項全局性改革。可分爲前後兩個階段。黨的十五大之前屬探索階段，主要是研究思路、總結經驗、制定政策；十五大之後，高教管理體制改革進入了加大力度、加快發展、全面推進的新階段。
（一）研究思路、總結經驗、制定政策階段（1992-1997年）
鄧小平南方談話後，以黨的十四大爲標志，我國開始了建立社會主義市場經濟體制的新階段。爲積極主動地適應這一變革，1992年11月，國家教委發表了《關于加快改革和積極發展高等教育的意見》。1993年2月，中共中央、國務院正式頒發了《中國教育改革和發展綱要》。這兩個文件都將高等教育體制改革作爲重要內容。綱要總結了前一階段的成績，對高等教育管理體制改革提出了新的要求，指出：“要繼續深化教育體制改革，改革在計劃經濟體制下，形成的‘包得過多’、‘統得過死’的弊端，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制改革、科技體制改革相適應的新的教育體制。”重申在教育領域推行簡政放權的基本方針，指出高教體制改革，主要是解決政府與高校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。在政府與學校的關系上，政府要由對學校的直接行政管理，轉變爲以法規、撥款、信息、服務等爲主的宏觀管理，擴大高校的自主權，使高校真正成爲面向社會自主辦學的法人實體。在中央與地方的關系上，中央要簡政放權，擴大省級部門的教育決策權和包括對中央部門所屬學校的統籌權，確立中央與地方分級管理、分級負責的教育管理體制。1993年，中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中，也提出“高等教育要改革辦學體制”的要求。1995年頒發的《中華人民共和國教育法》，以法律的形式進一步強調，國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。
爲統一思路，1994年、1995年、1996年連續三年分別在上海、南昌、北戴河召開了三次高教管理體制改革座談會。會議總結了初步經驗，明確了改革思路，即淡化和改革學校單一的隸屬關系，加強省級人民政府的統籌，變條塊分割爲條塊有機結合等，並提出了“共建”、“合作”、“合並”、“協作”和“劃轉”等五種改革形式。但由于部門辦學體制的改革步履維艱，條塊分割的體制還沒有實質性的轉變。
（二）加大力度、加快發展、全面推進的新階段（1997年至今）
1997年召開的黨的十五大對高等教育改革十分重視，提出要“優化教育結構，加快高等教育管理體制改革的步伐，合理配置教育資源，提高教育質量和辦學效益”。同時提出了機構改革的任務。1998年3月，九屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。據此，國家教育委員會又改建爲教育部，並對其職責和權限作了相應的調整。利用國家機構改革的契機，這一時期高教管理體制改革的步伐加快，力度加大。爲貫徹十五大精神，1998年11月，在揚州召開了高教體制改革經驗交流會，總結了前一階段的經驗。李嵐清把原來的五種改革形式歸納爲“共建、調整、合作、合並”的八字方針，全面部署了加大改革力度、加快改革步伐、全面推進改革的任務。
教育管理體制改革經驗交流會後，這一改革進入了加大力度、加快步伐、全面推進的新階段。1999年，在中共中央“共建、調整、合作、合並”方針的指導下，基本完成了中央與地方政府共建共管學校和部分中央院校轉爲地方管理的體制轉軌，高等學校進行了不同形式的管理體制改革，取得了顯著成效。形成了新的格局。同年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出：“今後三年，繼續按照‘共建’、‘調整’、‘合作’、‘合並’的方式，基本完成高等教育管理體制和布局結構的調整。”黨的十五屆五中全會也指出要“繼續深化教育管理體制和辦學體制改革”。2000年12月，陳至立在2001年度教育工作會議上指出，2001年的教育工作要緊緊圍繞國家“十五”總體發展目標和戰略部署，繼續深化高校管理體制改革，下一步要加快省級部門、行業所屬高校的調整步伐，優化布局結構。明確了下一步教育管理體制改革的方向。2000年末，由《中國教育報》和中國教育電視臺聯合評出的本年度全國十大教育新聞中，“高教管理體制改革取得突破性全面進展”位列其中。
經過1992年以來幾年的努力，我國高教管理體制改革取得了顯著的成績。八年中，全國共有31個省、市、自治區，60多個國務院部門（單位）參與了改革，涉及高校900余所。全國普通高校數量已從1994年最多時的1080所減少到1018所，減少62所；成人高校已從1990年最多時的1321所減少到811所，減少了510所。有556所高校（其中，普通高校387所，成人高校169所）進行了合並，調整爲232所，淨減324所。通過合並，組建了一批新的綜合性和多科性大學，增強了高校的辦學實力，高校布局也日趨合理。近幾年共有509所高校（普通高校296所）的管理體制進行了調整，其中中央部門所屬高校轉由地方管理或以地方管理爲主的有360所（其中普通高校205所），省（市）業務廳局劃轉省（市）教委管理的18所。1994年部屬學校最多時有62個國務院部門（單位）管理普通高校367所，現在只有10余個部門（單位）管理高校120所左右；其中教育部直接管理71所，其他部門管理50所左右。中央部門所屬成人高校從1995年最多時的281所減少到55所，減少226所。由地方政府管理或以地方爲主管理的普通高校896所，成人高校756所。這樣，通過各種形式的共建，改變了學校單一的隸屬關系，促進了條塊的有機結合，初步形成了“中央和省級政府兩級辦學，以地方統籌管理爲主”的新體制框架，增強了高校爲地方經濟建設和社會發展服務的能力。
四、經驗與啓示
我國的高教管理體制改革從宏觀上講，主要包括三個方面：一是要解決部門辦學體制問題；二是要解決中央與地方的關系，即擴大省級政府發展高等教育的自主權和決策權；三是政府與學校的關系，總的來說是在規範化的基礎上，擴大高校的自主權。縱觀新中國成立以來高等教育管理體制改革，在十一屆三中全會以前，我國實行的是國家集中計劃、中央部門和地方政府分別辦學並直接管理的體制，形成了國務院教育主管部門、業務主管部門和地方政府各自分別管理一批高校的“條塊分割”的辦學體制。教育是高度集中，也是高度分散。各個部門都要考慮教育問題，分散了自身的注意力，影響了本身職責的履行，費力且不一定管得好。爲更好地滿足社會主義經濟建設和發展的需要，在計劃經濟體制下對這種辦學體制進行了改革。當時的高教管理體制改革缺乏明確的思路和可供實際操作的規範，沒有試點，完全靠行政命令，重點強調的是中央與地方的管理關系。結果經曆了管理權“下放”與“集中”的幾次反複，但始終沒有打破“條塊分割”的壁壘，沒有走出那種“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的怪圈。
十一屆三中全會後到20世紀80年代中期，高教管理體制主要是撥亂反正，恢複以前探索中取得的比較理想的管理模式；但隨著社會主義商品經濟的發展，這種本質上仍屬“條塊分割”的管理模式的弊端日益突出。一是一些高等學校和專業在低水平上重複開辦、設置，造成資源的浪費和布局結構的失調，影響了國家整體的辦學效益和辦學水平；二是由于實行中央和地方兩級部門辦學，造成單科性院校過多。高等學校專業面過窄，培養的人才社會適應性差，與現代科技發展和國際競爭對人才的“複合化”要求格格不入，人才培養與社會需求“兩張皮”的脫節現象嚴重；三是高等學校基本上沒有自主辦學權，畢業生基本上沒有自主擇業權，阻礙了教育與人才的競爭，使高等教育缺乏活力。這一切使得改革勢在必行。經過20世紀80年代後期至90年代初幾年的不斷摸索，逐步形成了一些初步設想。
在鄧小平南方談話和黨的十四大確定發展社會主義市場經濟目標後，隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，在市場價值取向的指引下，爲優化教育資源配置和高等教育的整體結構和布局，提高辦學質量和效益，就需要理順“條條”與“塊塊”的關系。同時爲適應經濟全球化、新技術革命發展的形勢和迎接知識經濟的挑戰，也需要我國的高教管理體制有一個大的、根本的改革，以提高教育質量，培養新型人才，爲科教興國做出貢獻。經過近十年的探索，現在看來已找到了比較理想的條塊結合、收放結合的互動模式。
在這一階段的改革中，“211工程”的實施，具有很大的示範效應。它推動了高等教育體制改革和辦學觀念的轉變，促使有關高等學校更加牢固地樹立了以服務經濟建設和社會發展的辦學宗旨，走上全面提高辦學質量和效益的改革創新之路，使高等教育的管理體制、投資模式等都發生較大變化。它打破了“條塊分割”的管理體制，逐步淡化了學校與主管部門的關系，推動部門、地方采取諸多形式共建高水平大學，避免了重複建設，有效地實現了教育資源的合理配置。它還實現了高等教育投資主體由單體結構向多元化結構的轉變，出現了中央與部門、中央與地方、中央與部門及地方、部門與地方等多種共建高等學校的方式；推動了高等教育管理體制改革和高等學校內部管理體制改革，擴大了學校的辦學自主權，帶動了學校整體規劃的制定和實施，調動了廣大教師的積極性。
這一階段的改革與以前的改革相比，呈現出以下幾個特點：(1)有序性。這次改革不像過去那樣統一行動，一哄而起；而是先經過試點，在總結經驗的基礎上漸進式推進，與國家的經濟體制、政治體制改革保持同步，與政府機構改革和人事制度、財政制度等一系列改革相匹配。(2)整體性。在有序的前提下，這次改革是從整體上對全國高等學校的結構和布局進行優化，是從整體上整合學校、政府和社會之間的關系，而非僅僅是一個或幾個學校的上收和下放，從這個部門到那個部門的問題。(3)深刻性。高教管理體制改革不單單是高校隸屬關系的轉變，它還與辦學體制改革、高校布局結構調整結合起來，統籌高等教育資源；同時與高校內部管理體制改革結合起來，在“條塊”結合中，還將高教管理體制改革與科技管理體制改革等結合起來，一舉而數得。(4)創新性。科教興國戰略是黨的第三代領導集體的一個理論創新，高教管理體制改革是實現這一戰略的一個重要步驟和前提，也體現出很強的創新精神。它是我國高等教育在知識經濟已見端倪，面臨經濟全球化、新技術革命挑戰而進行的一種對舊有體制束縛的革新和超越；此外，在改革方式上，創造了靈活多樣的形式，也體現出了創新這一特征。
根據對我國高教管理體制改革的曆史過程考察和從其中積累得到的經驗來看，在新世紀，我國的高教管理體制改革要健康發展，明確以下幾點是非常重要的：(1)要明確高教管理體制改革下一步的指導思想和目標任務，緊跟時代步伐，不斷適應社會需求的發展變化。隨著社會主義市場經濟的發展和社會主義民主政治的完善，在政府宏觀調控管理下，教育管理權限下移、學校面向社會自主辦學將是將來教育管理體制改革發展的主要方向；同時，我國區域經濟和社區建設的健康發展，需要高等教育參與其中並起重要作用，這使得高等學校同地區、社區的關系將更爲緊密。爲此，就需要按照中央和教育部的總體部署，進一步加快省級部門、行業所屬高校的調整步伐，優化布局結構。加強省級政府的統籌力度，因地制宜地確定本地區的高等教育結構、發展模式和布局規劃。同時要注意不能在改革中造成現有教育資源的流失。(2)加強管理制度創新和推進依法治教，鞏固高等教育管理體制改革成果，建立健全中央、地方兩級管理，以地方爲主的新體制。新合並組建的高校要抓緊內部管理體制改革，盡快推進實質性融合，真正體現出“一加一大于二”的優勢，産生更大的示範效應。(3)我國的高等教育管理體制改革是一場著眼于21世紀的長遠發展的深刻變革。應該說，這是一場史無前例的改革，伴有較大的風險。基于此，對這場改革既要積極推進，又要審慎地穩妥地實施。鑒于曆史經驗，考慮到我國的地區之間、部門之間存在著的不平衡性，改革不能“刮風”、一哄而起，搞“一刀切”、“快刀斬亂麻”，而應從實際出發，具體問題具體分析，等等。
http://www.scrtvu.net/thesis/files/lwk/lw1032.html
比較海峽兩岸高等教育政策的制度架構＞內政組特約研究員 孫煒
壹、前言
台灣與中國大陸是近年來吸引研究興趣的比較對象，此因兩岸比較研究的結論有其實用性。誠如德國學者Sandschneider（1990）所言，比較台灣與中國大陸各自發展經驗所獲得的研究結論，不但可以對照中國大陸與其他共產國家發展當中的差異，也可以對照台灣和其他東南亞地區新興工業國家（newly industrializing countries，NICs）發展的差異，甚至還可以與其他第三世界國家的發展作更為寬廣地比較，進而得到某些觸類旁通的領悟。然而，在一九八九年之前，西方學術界基本上是相當不贊成兩岸作比較研究的，因為由背景資料來看，兩岸在土地面積、人口數量、政治意識型態、經濟體制、都市化程度、國民平均所得各方面差異太大。甚至就方法論而言，從事兩岸比較研究的最大障礙在於：兩岸經過長久不同發展的結果，難以找出同質性的可比較單位（comparable unit）來進行有意義的比較分析，並獲致通則化的研究結論。尤其兩岸相關公共政策的比較研究，涉及意識型態與組織結構的分歧，至今仍未形成可靠的研究成果。比較政治研究者從事比較研究的第一步驟，經常是將各國的制度及其運作加以分類，經過辨識、歸納各國制度及其運作的分類過程，比較政治研究者才可能超越個別國家的描述，進入概念化的層次，繼續進行驗証假設或建構理論的學術步驟（陳銘祥，2000：214-215）。然而，台灣與中國大陸可否歸為可以比較的一類之中，成為比較研究的標的？這是兩岸研究中一個關鍵的學術議題。
實行教育規劃的國家制定教育政策，達成正當化其統治權威與穩定其權力關係的政治目標、追求經濟效率與促進經濟發的經濟目標，以及複製社會不平等現象、服務現存國際和國內政治既得利益者、與維持現存政治權威優勢的政治經濟目標。長久以來，兩岸即以政治社會化（political socialization）和經濟現代化（economic modernization）作為其整體教育規劃中高等教育政策的首要目標，亦即兩岸的高等教育既不在滿足社會大眾的教育需求，也不是根據各項教育方案的成本效益比率進行投資，而是在履行國家所交付特定的政治經濟任務。所謂政治社會化是指一個過程，透過此一過程，個人得以獲取對政治現象的態度與定向，社會得以一代接一代地傳衍其政治理念，例如兩岸皆透過高等教育進行強制性的政治與意識型態的教育，以及建立集權化的大學行政體系。而高等教育作為經濟現代化的工具，也必需與經濟結構相互協調，即高等教育乃至於整體教育體系應當與經濟體系的產權結構、地區結構和發展水平保持盡可能地相關或平衡，使經濟發展所需的勞動力，他們的技術含量、一般文化知識水平、職業分類等盡可能在總體上得到滿足，並且能大體適應經濟結構調整的需要。例如兩岸皆在高等教育中強調科技課程、研究工作制度化、學生與教師的留學交換、與第二外國語文的訓練。由兩岸高等教育政策的目標而言，兩岸的國家機關均在高等教育領域中展現了排他性的國家制度權力（state-exclusive institutional power），亦即兩岸由執政黨所領導的國家機關選擇性地重塑高等教育體系的制度結構。兩岸國家機關在高等教育領域中追求政治與經濟目標的同質性，可作為比較兩岸高等教育政策的起點。
本文的研究動機是採用比較政策研究（comparative policy research）的觀點，尋求兩岸五十年來的政治經濟結構的變遷過程中，制度因素對於高等教育政策的影響。研究目的是提供一個應用歷史制度論（historical institutionalism）為研究途徑的分析架構，以作為進一步比較兩岸高等教育政策的基礎。為達成本論文的研究目的，本論文將分為四節依序進行分析：第壹節為前言，敘述本論文的研究背景、研究動機與研究目的；第貳節討論新制度論（new institutionalism）與歷史制度論的意義與特色；第參節分別以制度研究的三個層次：制度抉擇、制度運作與制度影響，探討兩岸的高等教育政策；第肆節為結論，將提出一個比較兩岸高等教育政策的分析架構。
貳、新制度論與歷史制度論
比較政策研究是針對跨越不同時間或不同管轄區域之政府活動的產出（含公共政策），研究其間之系統變化的學問、知識（陳銘祥，2000：219）。比較政策研究是比較研究中的重要環節，綜觀比較研究的發展源流得知：比較政策研究可視為是比較政治與比較行政的產物，特別是比較行政可視為比較政策研究的搖籃，也與比較政治密切相關。在一九七０年代之後，由於比較方法（comparative method）提供了比較政策研究的邏輯，數量分析提供了比較政策研究的資料，應用統計提供了比較政策研究的方法，現今比較政策研究已然形成一個獨特的、擁有自身研究特質的研究領域或次領域。但是比較政策研究仍然存在著理論上、方法上、組織研究上與政策相關性上的諸多爭議，其中最核心的爭議是在於不同國家各類量化的跨領域資料是否具備有效性？可否在同一基準上進行比較？進一步而言，現今比較政策研究者可否找到更適合的研究途徑，針對不同國家之間的類似政策領域進行更週延的比較分析呢？本論文以為近年來新制度論在社會科學領域之中快速興起，導引出許多以制度為中心的研究途徑，值得比較政策研究者參考與應用。
新制度論中最核心的基本因果假設就是制度影響人們的行為或現象的結果（institution matters）。新制度論認為制度影響政府的公共政策的原因有四：一、制度決定了政府制定和執行政策的能力；二、制度所提供的機會和限制決定了政治行動者或經濟行動者的策略；三、制度決定了政治行動者或經濟行動者之間的權力分配模式；四、制度界定了行動者的範圍或行動者如何認知其利益。由於研究者對於制度的意義與功能有不同的觀察，時下經濟學、社會學與政治學中皆產生不同種類的新制度論，彼此之間各據學術版圖卻又相互滋長，可見新制度論是一個快速成長中的學術領域，而其中歷史制度論是新制度論各種分類中最適合於應用在比較政治相關研究的研究途徑。此種研究途徑之所以稱為歷史制度論，因為「它把制度視為一種自變項（或中介變項），認為政治制度會形塑政治行動的誘因結構（incentive structure），包括行動者的偏好（preference）、預期（expectation）以及策略（strategy）。這種研究取向也是一種歷史的取向，因為它分析制度的變遷（institutional change），認為雖然政治制度影響行動的選擇，它本身也是政治互動的產物，會隨著政治操作發生性質的變遷」。在實際的研究中，歷史制度論「針對某項特定政治制度的形成、維持與變遷發展過程，及其制度規範與運作系統本身的各項特質與內外關聯性，做整體系絡描述和動態因果分析」。
歷史制度論的主要特色在於強調制度的「重要性」、「延續性」和「整體性」。首先、歷史制度論認為制度構成了主要的政治情境，也影響了政策產出；其次、因為制度可能形成特定的觀念和利益，這些觀念和利益將使在制度結構之中某個時間點上所作的決策，可能繼續影響未來的決策；再者、歷史制度論重視真實情境的複雜性，任何單一變數均無法解釋真實情境的複雜性，而強調各種變數之間的關係與互動。簡言之，歷史制度論可以呈現出制度的延續與變遷的政治性和動態性，也採取了跨國的比較觀點，掌握了制度的歷史系絡的複雜性，並運用歸納邏輯對歷史系絡中的各項變數作出正確的因果推論（孫煒，2000a：47）。近年西方學術界已將歷史制度論應用在比較西方先進資本主義國家的相關公共政策，[1]而台灣的研究者也致力於應用歷史制度論作為解析兩岸政治、經濟或官僚體制轉型的研究途徑，這是因為兩岸有其特殊的政治經濟的變遷模式，應由更為寬廣的歷史系絡中加以理解分析，方可確實掌握制度因素與環境因素之間整體的因果關係，而歷史制度論的特色符合了此一學術需求。
相較於其他新制度論的類型，比較政策研究中的歷史制度論傳統（historical institutional tradition）有兩種傾向：一、強調國家制度（state institution），特別是中間層次政治制度的重要性，將之視為是決定公共政策的分析要素（analytical primacy），而忽視經濟制度對於公共政策的影響，亦即歷史制度論利用政治制度來解釋不同國家相關公共政策的異質性，而將公共政策的相同之處歸因於經濟制度或結構因素；二、將制度視為是其他變數所組成的系絡（the context in which other variables come into play），亦即國內的政治制度應可理解為由大規模社會、經濟與政治建制所交織而成的環境，影響公共政策的制定與結果，而忽視了結構性變數（structural variables）的重要性。
然而，歷史制度論傳統的這兩種傾向是有待檢驗的。首先、誠如Evans and Stephens（1998）所示，一國的經濟與政治發展兩者相互依存，不可能個別分開加以探究（p.740）。歷史制度論僅重視政治制度對於不同國家相關公共政策引起的差異，但忽視了不同國家的經濟制度或結構因素並非相同，也應考慮其對於公共政策的影響。其次、歷史制度論對於制度與結構並沒有詳加區分，其實制度也可以被視為是一種特殊的結構，而只是在更大的系絡之中的變數，與系絡中其他變數的區分是在限制行為的方式與樣態不同而已。制度會造成的公共政策的差異，但經常只有在一個更大規模的結構中才可以判斷它的功效，因此研究者也應了解制度的與非制度的結構性變數對於公共政策的影響。
基於上述對於歷史制度論的意義與特色的理解，如果比較政策研究者企圖發展一個應用歷史制度論的研究途徑，作為比較兩岸公共政策的分析架構，此分析架構應該取歷史制度論之所長、避歷史制度論之所短。本論文以為可將制度研究的三個層次：上游（制度抉擇）、中游（制度運作）、下游（制度影響），分別就兩岸相關的公共政策加以比較。研究制度影響的目的是分析影響制度抉擇的因素，並在此因素的限制條件下，對於制度運作提供建言以及對於制度表現提供解釋。以下本論文以兩岸高等教育政策為例進行分析。
參、兩岸高等教育政策的制度層次
一、制度抉擇：兩岸高等教育政策的政經結構及其變遷
在兩岸特殊的政經結構中，高等教育政策只是一個更大圖像的縮影（a microcosm of the larger scene）而已。在這圖像之中，全國每一個機關組織皆處於相似的情境之中，高等教育政策也深植於社會系絡中，而與其他共存的制度性安排相互交織糾葛，因此高等教育政策應被理解為範圍更廣、層次更高的整體政經結構中的一部份，亦即兩岸整體政治結構及其變遷抉擇與決定了高等教育政策的規劃方向（即定向，locus）與執行內涵（即定位，focus）。自一九五０年代以來，海峽的政治經濟結構的變遷可以區分為兩個階段的轉型，第一個階段是由一九五０年代至一九七０年代的全面性轉型；第二個階段是一九八０年代迄今的部分性轉型。前一轉型是指兩岸的國家機關全面地改變國家的政治體制與經濟體制。在政治方面，中國共產黨取代了中國國民黨，在大陸建立列寧式的黨政極權體制（Leninist party-state totalitarianism）；中國國民黨也在台灣建立由準列寧式政黨並利用地方選舉統治的強勢威權政體，兩岸國家機關皆壓制國內民間社會的反對勢力。在經濟方面，兩岸卻採行不同的經濟體制，中國大陸採行國家機關同時擁有生產工具的所有權與使用權的統制經濟，但中共高層的派系鬥爭影響經濟的路線變遷與政策發展；台灣採行了國家機關可以控制生產工具，但允許私人擁有生產工具的國家社會主義。兩岸國家機關皆推動一系列的經建計畫（中國大陸是五年計畫；台灣是四年計畫）主導經濟發展。
後一轉型是指兩岸國家機關選擇性地調整國內的經濟體制與政治體制。在經濟方面，中國大陸經濟改革的主要方向是市場化而非私有化，即是朝向國家機關對生產工具擁有所有權，卻無控制權的市場社會主義；台灣在民營化與自由化的趨勢下走向自由放任的資本主義。在政治方面，中國共產黨為適應經濟改革過程中所產生的各種問題與挑戰，在所需調整政治體制幅度最小化的條件下來從事所謂「政治最小化改革」（political minimalism），但仍相當堅持列寧式的黨國體制，僅改變若干極權主義的重要本質。中國國民黨則在解嚴前後漸進地調整了政治體制，朝向民主化方向發展，直至公元兩千年中國國民黨失去中央政權，台灣第一次發生了政黨輪替。
綜觀五十年來兩岸政治經濟結構的變遷，大致可將一九八０年代的前期視為分界點。一九八０年代前期之前，兩岸政治體制相似（皆採行列寧式的黨國政體），但經濟體制不同（中國大陸採行統制經濟；台灣採行國家社會主義）。一九八０年代前期之後，兩岸政治體制不同（中國大陸仍儘量維持黨國體制；台灣則進行民主轉型）；但經濟體制卻逐漸趨同（中國大陸轉型為市場社會主義，即「社會主義市場經濟」，與台灣深化資本主義同樣是加重市場機制力量，而減少國家對於自由市場的管制與介入）。
二、制度運作：兩岸高等教育政策的治理結構
不同國家由於歷史時空的因素，將會建立各種治理結構（governance structure）作為制定特定公共政策時，規範政府與市場關係的基本架構，其目的乃是鞏固其統治地位。就政府與市場的關係而言，治理是政府行動者（governmental actor）影響特定政策領域中其他社會行動者（societal actor）的方式。亦即在某一政策領域而言，治理結構就是政府所設定的一組制度性的規則架構，在此規則架構中政府行動者將會運用各種政策工具企圖操控社會行動者的決策行為；相對地、社會行動者也將透過此種制度性的規則性架構企圖影響政府行動者的決策行為。在特定公共政策的治理結構之中，政府行動者與社會行動者的相對影響力則取決於整體政經結構及其變遷，亦即在整體政經結構中，國家機關中的政府行動者與民間社會中的社會行動者彼此的強弱態勢與消長將影響公共政策的定向與定位，即政府行動者基於公權力代表的中央權威（the central authorities）所累積的政治資源必須化掉（neutralize）社會中離心行動者（peripheral actors）的權力，有效地控制民間社會的壓力，才能主導公共政策的規劃與執行。如果民間社會的社會行動者的相對影響力較弱，則相對強勢的政府行動者將不太可能制定公共政策來迎合社會行動者的利益，反而會追求政府行動者本身的政治與經濟利益。相對地，如果民間社會的社會行動者相對影響力較弱，則社會行動者會儘量排除國家行動者的管制與介入，甚至透過治理結構追求自身的利益。
自一九五０年代以來，台灣政府即顯現威權體制與父權領導的特色，所有重要的公共政策的規劃與執行皆須經由中央政治領導的批核。在長期以來執政的中國國民黨以黨領政的政治格局之下，中國國民黨的中常會是名義上最後決策機關，但實際上與經濟相關的重大公共政策皆為中央政府的經濟規劃機關（economic planning agency）中的技術官僚（technocrats）所掌控。經濟規劃機關的實際權力逐漸擴張，至一九六０年代之後逐漸握有操控其他政府部門的權力，成為一超部會的「財經小內閣」。台灣中央政府之中作為高等教育政策最高行政機關的教育部，實際上直接受經濟規劃機關所影響，高等教育政策成為經濟規劃機關所制定國家總體經建計畫之中人力發展政策的一環。在高等教育政策的規劃上，經濟規劃機關占有重要的地位；然而在執行上，教育部顯然有主導的作用。在不同的時期，台灣教育部參與規劃和執行不同的高等教育政策，舉凡高等教育院校的設置、素質、性質以及運作都受到高等教育政策的影響。在教育部中，與高等教育政策最有關係的單位是高等教育司（特別是第一科）、教育研究委員會、顧問室三者。高等教育司的職掌為「大學行政、大學招生、回流教育、學藉與學歷、學費與獎助、學校財務、學術審議、高教法規」。教育研究委員會的職掌為「綜理教育部司處及教育專題研究工作」。顧問室的職掌為「關於科技、人文及社會科學教育計畫之研擬推動及考核事項，業務之連繫、協調及諮詢事項，教育經費概算之彙整事項，其他有關科技、人文及社會科學教育事項」。此外，學術審議委員會、醫學教育委員會、電子計算機中心的業務與工作也與高等教育政策相關。歷來這些經濟規劃機關的技術官僚與教育部有關單位的重要官員（例如專門委員）構成了台灣高等教育政策的主要政府行動者。
一九五０年代以來，中國大陸也採用了類似由高度政治力量滲透的社會主義制度，包括中央計劃指令制度和以黨立國的列寧政體。在此一以全能主義（totalism）為特點的制度中，教育制度實際上是一個從屬於國家制度的概念範疇。而中國共產黨是中國大陸政府機構權力的最終來源，也是最重要的統治機器。一九五八年中共中央、國務院發出「關於教育工作的指示」，提出「黨的教育工作方針，是教育為無黨階級政治服務，教育與生產勞動相結合，為了實現這個方針，教育工作必須由黨來領導。」。一九五二年國家計劃委員會成立之後，便將高等教育納入了計劃管理的軌道。高等教育被視為人力規劃的必要成份，它提供各個經濟部門適當品質和充分數量的人力資源。因此中國大陸高等教育的治理結構實際上是中央計劃體制中的一環。由最高教育行政機關國家教委成立之初主要政策行動者複雜的組成，可知中國大陸高等教育的治理結構只是嵌鑲在整體中央計劃體制之中，按其政治與經濟的特定目標履行其高等教育功能的零件而已。
值得注意的是：在一九八０年代中國大陸的領導階層開始發動了技術官僚運動，這一運動對於中國大陸的中央計劃體制，乃至高等教育的治理結構影響深遠。鄧小平把中共的工作重心從政治轉向經濟重建之後，首要工作就是用技術官僚代替毛澤東時代錄用的具有革命背景的黨政官僚。在一九八０年代和一九九０年代初期，中國大陸領導階層的主要政策行動者是由黨政官僚與技術官僚共同構成，前者決定一切重大決策，後者負責具體公共政策的執行。直至一九九七年中共十五大，隨著鄧小平老一輩革命家的謝世和以江澤民為核心的第三代領導階層的確立，中國大陸政治才真正進入了技術官僚的時代。台灣與中國大陸領導階層的技術官僚構成了高等教育的治理結構中主要的政府行動者。技術官僚的教育水平、學歷背景、工作經驗特別是對於意識型態的定位與評價，深刻地影響了兩岸高等教育政策的發展。
現今中國大陸高等教育政策的樞紐是在1998年3月由國家教育委員會更名的教育部，係中共政治體制中最高的教育行政機構。國家教育委員會的組織結構甚為龐大，而且歷經多次改組，其中與高等教育政策有直接及立即業務關係的主要部門與職掌大致為：直屬高校工作司：擬定直屬高等院校的發展規劃和體制改革方案。參與直屬高等院校有關人事、經費、基建投資分配工作。反映直屬高等院校的意見，為直屬高等院校服務；高等教育司：指導高等教育改革。擬定體制與教學改革的方針、政策，以及教育、教學和教材編審的基本文件。指導研究生、本科生、專科生的培養工作。規劃、指導教師培訓工作；社會科學研究與藝術教育司：擬訂高等院校社會科學研究和理論教育工作的方針、政策、規劃。組織、指導高等院校重大社會科學研究項目的實施。主管直屬高等院校社科研究。規劃、指導、管理藝術教育工作；科學技術司：擬訂高等院校自然科學技術發展方針、政策、以及規定。組織、編制高等院校自然科學技術研究規劃。組織、指導高等院校重大科研項目的實施。主管高等院校重點實驗室、重點學科建設、以及直屬高等院校科技工作；高等學生司：主管普通高等院校本科、專科、研究生的招生、學藉管理和畢業生分配工作。擬訂有關方針、政策、規定、以及招生與畢業生分配制度改革方案，並指導貫徹實施；思想政治工作司：主管高等院校學生和教師的思想政治工作。擬訂改進和加強思想政治工作的方針、政策、規定，並推動實施，規劃、指導高等院校思想政治工作隊伍的建設工作。在這些國家教育委員會有關單位的實際負責人是中國大陸高等教育政策的主要政府行動者。
在比較了兩岸高等教育治理結構中政府行動者的構成特徵之後，以此為基礎，可進一步深入比較探討在一九八０年代前期之前與之後，兩岸高等教育治理結構中政府行動者與社會行動者彼此資源的變化，也就是說，在兩岸高等教育政策的經濟現代化與政治社會化的目標之下，台灣與中國大陸的中央政府之中，高等教育治理結構在政經結構變遷過程中有何種型態的轉變？亦即由兩岸高等教育治理結構之中經濟規劃機關和教育行政機關與民間社會中的社會行動者彼此在人力、物力、動員能力與意識型態合法性等方面的消長態勢。此外，也可以探討在政經結構變遷過程中，兩岸高等教育的治理結構的各政策行動者之間有無遵守成文法規所規範的法律關係？其間的轉變為何？有無發展出不成文的非正式互動模式？也就是說，兩岸高等教育治理結構之中教育行政機關與上級的總體規劃機關、與平行的經濟性機關和政治性機關、與下級的地方教育行政機關的法律關係為何？
三、制度影響：兩岸高等教育政策的政策結果
中共建國初期，即在教育政策上產生以政治鬥爭為主軸的路線衝突。重視「實踐」的毛澤東教育路線想將中國大陸教育辦成「延安抗日大學」，即「教育必須為無產階級政治服務，必須同生產勞動相結合。」但實際推行教育政策的劉少奇鄧小平教育路線卻「以俄為師」，採行蘇聯式教育，教育目標為「培養又紅又專」的建設人才，至文革之前，兩條教育路線引起了激烈衝突。其後文革十年之中，毛澤東教育路線全面推行，強調教育必須為無產階級政治服務、教育必須同生產勞動相結合、教育由工人階級領導結束知識份子統治學校三項要旨。待鄧小平復出之後，推翻了文革時期的教育政策，希望把大陸建設成為具有中國特色的社會主義國家，即從中國大陸現實國情出發，執行以經濟建設為中心、堅持改革開放、堅持四項基本原則，即「一個中心、兩個基本點」的路線。鄧小平教育路線的重要內容，例如強調發展與現代化的國家目標、培養紅專並重的人才專家、確認學術是教育制度的核心、校內外學習與課外活動有別、教學與考試是促進學習的方法、系統學習是為將來學習打好基礎的過程、學校在黨的領導下發揮專業、靈活地理解應用毛澤東思想等，迄今仍深地影響中國大陸的教育政策。即在江澤民掌權之後，仍表態支持鄧小平教育路線，江澤民「科教興國」的決策，即在落實鄧小平「科學技術是第一生產力」的思想，持續地推行鄧小平教育路線
在一九八０年代前期之前，中國大陸高等教育政策的政治社會化的任務是塑造「模範公民」（如雷峰），並以模範公民的作為當作指標，釐清個人行為是否適當與界定價值是否良善。政治社會化的重心是在愛國主義的主導之下，強調個人的社會責任、社會良善的達成、英雄式的利他主義、人際合作的集體努力和肯定農村生活的價值等等。一個模範公民不但應該學有專精，而且要完全服膺中共的意識型態和政治教育，就是既「紅」又「專」。但是在一九六六年中共發動文化大革命之前的政治社會化中強調合作、互動和利他等價值，卻與實際在教育體制中激烈競爭的本質相互衝突，學生為了在競爭的教育體制中獲得進一步的受教機會，實無法符合當時政治社會化的要求。文革時期中共整體教育體制受到極大的衝擊，高等教育政策的首要任務在於消除以往的教育不平等現象，舉凡重點學校與非重點學校之間與城鄉學生之間的差別待遇均被消滅，甚至連高等學校的入學考試也遭廢止，政治社會化的重心在貫徹政治領導人的意志、神化政治領導人的人格，醜化政治敵對者的形象以及將學校知識和實際經驗的結合等。簡言之，文革時期中共高等教育的重點的在於「紅」而非「專」。在經濟方面，中共在高等教育政策和經濟結構相互協調的歷程中也遭遇了政治因素的影響而出現了反覆曲折的發展。一九四九年至一九五七年期間，中共以俄為師，蘇聯的教育經驗成為中共高等教育政策的標竿，全盤採用蘇聯學校教學模式、教材、教學組織蔚為風氣，並強調培養科技專才以配合國家整體經濟計劃的人力需求。但從一九五七年至一九六六年，中共經歷了大躍進的挫折、失誤和調整和其後由一九六六年至一九七六年的文化大革命，給予中共高等教育及至於整體國家社會帶來重大的損失，尤其是文革將整體高等教育體制均摧毀殆盡。例如在文革時期，全國高等學校全面停止招生達六年之久，停止派出和接受留學生達六、七年之久，停止招收研究生達十二年之久。在這段時期，中共的高等教育政策成為政治鬥爭的工具甚至是祭品，經濟現代化的目標幾乎無法達成。
在一九八０年代前期之後，為了因應中國大陸經濟體制改革，目前中國大陸教育體制的改革方針具備兩個特徵：（一）在教育領域中引入商品經濟的市場調節機制；（二）教育行政管理權力的逐步下放。亦即將原有的高等教育政策予以市場化以達經濟現代化的目標。市場化又可分為兩個層面：一是教育財政的下放（decentralization）。就是中央政府把教育財政之權下授至地方政府。此外，教育財政的來源由單一的政府撥款改為多種渠道資助，以保證高等教育的經費逐步增長，一改以往由國家特別是中央政府包攬大部分教育財政的狀況，使真正能夠獲得勞動市場資訊的地方政府和企業可以有效率地即時調整教育規劃的方向；二是教育管理的多元（diversification）。中共改變以往對於高等教育完全掌握的態度，允許不同形式教育管理方式應用於各個教育層級，例如接受「委託代培」和「自費」學生、鼓勵私人教育（民辦學校）、智慧財產權的商品化，甚至容許不同教課書版本的出現，均使高等教育能夠反映勞動市場乃至於總體經濟市場的需求。但值得注意的是：中共推出一系列高等教育市場化政策並不全然等同於西方資本主義自由經濟體制之下的市場化，而可以說是一種「指導下的教育市場化」（steering educational marketization）以符合中國式社會主義的精神。
在政治方面，改革開放之後存在的各種危機以及經濟整合於世界體系的必然趨勢，僅給予中共領導人很小的選擇空間，那就是在大部分的社會次級系統包括高等教育中持續地去政治化與去意識型態化。中共高等教育政策的去政治化取向是符合了上述改革開放以來經濟發展優先的一貫邏輯，因為過多的馬克思列寧主義與毛澤東思想的僵硬教條實在不適合發展經濟所必須的彈性權變。
值得注意的是：在中共高等教育政策去政治化的發展進程並不是平穩順遂，其中最大的爭議所在就是中共對於高等教育的領導地位，因為去政治化是以高等教育得以脫離中共的嚴格控制為必要條件。例如一九八五年在「中共中央關於教育體制改革的決定」中主張：
學校逐步實施校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構….學校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態中解脫出來。
但在一九九三年「中國教育改革和發展綱要」這種去政治化的趨勢已然轉向：
建設有中國特色社會主義教育體系的主要原則：….必須堅持黨對教育工作的領導，堅持教育的社會主義方向….用馬列主義、毛澤東思想和建設有中國特色的社會主義理論教育學生，把堅定正確的政治方向擺在首位。
在一九九八年「中華人民共和國高等教育法」中正式改弦易轍，廢棄在「中共中央關於教育體制改革的決定」中主張的「校長負責制」，採行「黨委領導下的校長負責制」：
國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。
事實上，在改革開放之後中共高等教育之中真正保留以往政治意識型態的唯一成份，就是中共的政治壟斷地位而已，而要維持中共在高等教育領域中政治壟斷地位就必須以控制高等教育領導體系為前題。
檢視中國大陸高等教育政策五十年來的發展經驗，可以歸納出三點特性：多變、迂迴與反覆。政策的多變所造成的後果是大陸高等教育得不到一個穩定的發展環境；政策的迂迴則造成時間的荒廢，例如文革之後又重新肯定並再度實施文革前的高等教育政策與法規；政策的反覆則可表現在其高等教育部的設置與撤銷達十次之多，實嚴重地干擾了中共高等教育的發展。
相對地中共建政五十年來高等教育政策的發展變遷，係以政治因素包括政治鬥爭運動與政治制度改革為主要的獨立變數。自中國國民黨播遷來台之後，台灣的高等教育政策即以「經濟發展」為主軸。高等教育政策的主要目標就是要培養優質的專業科技人力資源，以支持台灣經濟的快速成長，高等教育始終為經濟發展所影響，大學成了人力規劃下，符合就業需要的的場所。而就業需要是以國家建設為導向，因此在一九八０年代前期之前，台灣高等教育政策是人力發展計畫的一部分；而人力發展計畫又是整體經建計畫的一部分。此外，在高等教育政策中也強調民族精神教育，強化「國父思想」教學與學校訓導工作，以維謢大專院校校園安定。
然而台灣社會長期以來卻對於「經濟發展」為主軸的高等教育政策表示不滿，諸多對於高等教育政策的指責批評，例如大學聯考競爭過於激烈、大學畢業生缺乏人文素養、學系過度分化、通識教育成效不彰等在在衝擊著由經濟規劃機關、教育部等高等教育政策相關的決策部門。一九八０年代中期起我國社會力逐漸凝聚蓬勃，高等教育政策民間團體的相對影響力也日益狀大。自一九八０代後期，高等教育政策的舊有政策主軸開始出現鬆動，至一九九四年九月成立「行政院教育改革審議委員會」提出「教育鬆綁」口號，解除高等教育在私人興學、學雜費、文憑方面的諸多管制措施，使高等教育的運作回歸自由市場價格機能，亦即以高等教育市場中的供需決定高等教育的走向。公元二０００年民進黨政府執政以來，對於中國國民黨主政時期，即已調整高等教育政策走向仍予以持續地再規劃與執行，並在二００一年十一月召開了「二００一年教育改革之檢討與改進會議」，繼續深化在「教育鬆綁」下的各項計畫與方案。值得注意的是：在近年追求大學自主的高等教育改革中，雖然仍是以政府推動為主，但是社會上要求台灣政府必須週整本身角色的呼聲日高。主要訴求是：政府所應做的只在法制上確定大學自主的原則，其餘都儘量不要介入，但經費的支持不能因大學自主而有所減縮。
肆、結論
由上述比較兩岸高等教育政策的分析中，可知由歷史制度論進行比較政策研究的重心就是比較各個國家在特定政策領域之中，影響政策結果的治理結構本身的運作，以及抉擇治理結構的各項因素。其目的是根據比較研究的結論對於國家特定政策領域的治理結構的運作提供建言以及對於其政策結果提供解釋。如此即可從上游（制度抉擇）、中游（制度運作）與下游（制度影響）通盤比較不同國家相關公共政策的橫向的政策制度與縱向的發展軌跡。也就是說，應用歷史制度論為研究途徑的分析架構，作為比較兩岸高等教育政策的特色，就是在歷史結構的流變過程中，找出攸關台灣與中國大陸高等教育治理結構轉型中的關鍵處或分歧點，並指明兩岸高等教育政策的發展軌跡。亦即由長時期的流變中探討兩岸高等教育政策結果的變遷模式、政策行動者的起伏更迭、政策行動者資源的配置轉移、政策行動者間制度性關係的形成過程以及制度性關係對於政策結果的影響演變等，企圖由時（歷史脈絡）、空（跨國之間）面向對於台灣與中國大陸高等教育政策的制度意涵作一比較分析。
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