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2008.03.20

主管東亞與太平洋地區事務的副助理國務卿柯慶生（Thomas J. Christensen）在美中經濟與安全審議委員會(U.S. - China Economic and Security Review Commission)發表的證詞

2008年3月18日

巴薩羅繆(Bartholomew)副主席及布盧門撒爾(Blumenthal)委員，感謝二位再次邀請我前來同諸位探討我國對華關係的現狀。

本次聽證會的議題非常及時。毫無疑問，中國的地區性及全球性影響正在迅速增強。我的同仁謝偉森(David Sedney)將闡述為中國日益增強的影響力奠定基礎的軍事政策。我要講述的是，面對中國在東亞地區乃至全世界不斷擴大的外交和經濟接觸所帶來的日益增強的影響力，美國在政策上是如何應對的。

影響中國的國際戰略

我應當首先說明，美國無意遏制或抵制中國日益增強的影響力，而是想影響中國領導人在運用其日益增強的力量時作出的選擇。與我們在冷戰時期對蘇聯實行的遏制政策形成鮮明對比的是，我們積極鼓勵中國在國際外交和國際經濟結構中發揮更大的作用，儘管是以鞏固國際發展與穩定為目的，但也符合美國及我們所認為的中國自身的整體利益。中國國內持強硬路線的民族主義者聲稱美國圖謀遏制中國崛起的指控根本經不起推敲；自1978年以來，美國一直鼓勵中國發展並更加積極地參與全球政治機制，沒有其他任何一個國家為此做出過更多努力。不僅是在華盛頓，還有在北京的許多人士都已認識到目前階段與冷戰時期的不同之處。目前，在中國占主導地位的對外政策觀點承認，美國的全球性影響──甚至於美國在中國周邊的東亞地區的積極活動──創造了一個安定的環境，使中國能夠實行令人驚異、持續不斷的經濟轉型。如果沒有美國的領導作用及其在全世界各個地區創造的安定條件，中國就難以保障維持經濟迅速增長所需的進口資源和海外市場。中國精英人士還認識到，美國宣導的貿易自由化為中國提供了可靠的出口市場以及大量外國直接投資的來源。

中國針對外部世界的整體戰略以其實現可持續經濟發展並維護國內的社會和政治穩定為前提。相關目標包括反擊在他們看來對中國國家安全和領土完整的挑釁以及提高中國在國際舞臺上的威望。中國的一切政策手段──經濟、政治、軍事和外交──均服務於上述目標，並滿足近年來目睹了經濟增長以及與外部世界的接觸同時達到空前水準的中國人民越來越高的期望。如果北京相信促進上述利益並提高其國際地位的最佳途徑是進行具有積極意義的外交和經濟接觸，那麼這一戰略便遠遠優於中國試圖利用脅迫手段和野蠻武力達到其目標的情況。

外交接觸機制的演變

美國在亞洲盟國和安全夥伴的支援下在該地區保持的強大部署，再加上開展外交接觸的有力政策，將在最大程度上增加中國今後作出正確選擇的可能性。除了在該地區保持牢固的政治及安全關係外，我們還通過50多種對話、論壇和工作組同中國政府接觸，商討的議題涉及從航空到反恐怖主義、從食品安全到不擴散事務的廣泛領域。上述對話不僅在兩國高層政府官員、外交人員和軍方官員之間進行，而且在工作級別的專業人員之間進行，便於我們就兩國的具體政策開誠佈公地交換意見和磋商。

與過去幾十年的雙邊交流不同，我們與中國的對話遠遠不限於探討如何管理兩國的雙邊關係。兩國間的對話越來越著重於美國和中國如何更好地合作解決全球性和地區性問題。例如，作為我們首要的政治和安全事務對話──高層對話(Senior Dialogue)──的補充內容，我們安排主管地區事務的助理國務卿同中國外交部長助理定期舉行地區性的次級別對話，探討美國和中國如何更好地瞭解有關地區的國家所面臨的種種挑戰及應對這些挑戰的方式。過去，這些外交官員可能連對方的姓名都不知道，更沒有可能展開深入的磋商。此外，這些對話都是實質性對話，供雙方介紹各自在具體國家和地區的往往是極不相同的經驗。

中國在多邊機制中的作用

中國在過去十年的多邊外交中表現出巨大的主動性，證明自己善於利用其在多邊機制中日益上升的地位來謀求實現本國的經濟和政治目標。中國不僅在美國作為其成員的現有機構中──尤其是在聯合國安理會和亞太經濟合作組織中──日趨活躍，而且在由中國作為主要發起國但不包括美國在內的組織中也日趨活躍，後者包括上海合作組織和"東盟加三"。雖然有人擔心後面這一類組織的目的是要把美國排斥在該地區以外，但是我們一般不這樣看。我們對我們在亞洲的力量充滿信心，因為它牢固地建立在我們的多邊聯盟、安全關係和經濟往來的基礎之上；我們已經向中國和其他方面表示，各種區域組織應該具有透明度，應該補充而不是削弱現有的機制和安全關係。我們和該地區各行為體都不把在該地區就有利的經濟機會和外交影響開展的健康競爭看成是零和遊戲，而該地區的所有行為體都希望同時與中國和美國保持積極關係。

一般來說，我們把中國在多邊機制中的更大參與和更加主動的姿態看作是一種積極的跡象，表明中國打算通過在這些機制內部──而不是在其外部──展開對話和建立共識來解決其關心的問題。我們認為，這種做法幫助穩定了東亞局勢，使包括美國在內的各方受益。東亞對美國經濟的健康至關重要。東亞還是反恐戰爭的一個重要陣線，是我們的反恐努力取得成效的地區。因此，中國制訂一項積極的多邊政策對美國的利益具有關鍵意義。

近年來，中國為美國在聯合國安理會提出的一系列關鍵的外交政策倡議──包括制裁北韓和伊朗的決議──提供了支持，支持如此之多的美國倡議對中國而言是前所未有的。但是，我們看到中國這方面的外交政策仍然存在重大問題，我們也在繼續努力解決這些問題。在一些高度重要的問題上，我們認為中國的合作程度有時與它所申明的外交政策目標不一致，有時沒有達到一個自稱是負責任的利益相關者和為全球穩定創造條件的建設性合作夥伴所應該達到的標準。

中國對發展中世界的影響

在經濟方面，中國最近在發展中世界作了一些重大拓展，特別是在非洲、拉丁美洲和一些太平洋島嶼，並在此過程中加強了它在這些地區的雙邊外交關係。這些舉措有多重目的。首先，中國尋求獲得經濟持續發展所需的資源。第二，中國認為，作為發展中國家中規模最大、發展最快的一員，它可在全球提升威望。第三，中國大陸和臺灣為爭取非洲、拉丁美洲大陸以及南太平洋的外交夥伴展開競爭──部分借助于優惠的援助和投資政策。

我們一般認為，中國與發展中國家的經濟往來對中國和需要援助、投資、貿易機會和技術專長的接受國完全是有積極意義的。我們沒有去削弱中國所作的努力，而是儘量使之與美國、歐盟、日本以及國際貨幣基金組織/世界銀行等國際組織的努力方向一致，從而使我們的共同努力達到最佳效果。我們感到關切的是，如果在不提出任何條件和不與國際社會協調的情況下提供援助，中國的項目可能會與其他行為體利用有針對性和可持續性的援助來增進透明度和良政的努力相抵觸。我們認為，這樣設有條件的援助項目才是保證發展中世界長期增長和穩定的最佳途徑。

同樣，我們也向與我們對話的中國同行強調，向有問題的政權直接購買資源的短期交易既不能滿足中國對自然資源的需要，也不能有效地保證其長期的能源安全，實現這一目標的更有效的途徑是推動全球資源市場以高效和透明的方式運作。如上所述，我們要做的不是試圖阻止中國公司獲取中國繼續增長所需的能源，而是鼓勵中國與國際能源機構等現有多邊組織積極展開合作。

我們認為，中國能夠通過增加直接投資和外援為非洲、拉丁美洲和南太平洋地區的經濟增長作出積極貢獻，能夠作為典範展示務實的經濟政策和開放貿易如何有助於普及教育、妥善管理城市化進程和減少貧困。我們希望中國採取措施，使其在海外投資和提供外援的做法與國際貨幣基金組織和世界銀行等國際機構制訂的做法一致起來，與美國、歐盟及其他重要的援助方和投資方協調，從而確保中國的專案不會削弱我們的專案的目標，[我們也將]幫助中國就其項目取得更大成功。本著這一精神，我們希望，以美國對外援助事務主任亨麗埃塔•福爾(Henrietta Fore)為首的我方不久將與中國展開新的高層次發展援助對話。

中國在重大國際問題上的立場

在2007年2月向貴委員會提交的書面證詞中，我對一些方面的進展作了報告，談到本屆政府就涉及雙邊和國際關切的若干問題與中國進行接觸的戰略決策所產生的實質性結果以及這些結果如何推進了一些重要的美國國家安全目標。我還坦率地提到中國的合作程度尚不令人滿意甚或令人失望的幾個領域。現在，我希望向委員會彙報我們就北韓無核化、達爾富爾、緬甸和伊朗等重大問題與中國接觸的最新情況。然後，我將談談我們對中國人權、法治、民主改革和宗教自由等領域的長期關注。中國最終必須在所有這些領域取得進展，不僅是為了達到我們的要求或國際慣例的基本要求，也是為了保障中國獲得長期穩定的社會和經濟發展以及贏得中國領導人和人民均表示希望其國家得到的國際尊重。

北韓：甚至在投票贊同聯合國安理會為了制裁北韓在其核武器和彈道導彈計畫方面的挑釁性行動而提出的第1695號和1718號決議之前，中國已主辦了旨在實現朝鮮半島無核化的六方會談，並在持續的會談中發揮了關鍵性作用。如果沒有中國的支持，六方會談不可能取得目前的進展，沒有中國的積極參與，會談也不會繼續向前推進。我們繼續與中方密切協商，以敦促北韓履行在10月3日制訂的《落實共同聲明第二階段行動》檔中作出的承諾，包括全面和準確無誤地公佈其核計畫。

蘇丹/達爾富爾：中國最近參與為化解達爾富爾人道主義危機而展開的多邊努力一事有力地說明，美國與中國在亞洲之外的熱點地區進行接觸意義重大。近在2006年7月，當我開始為國務院工作時，中國在達爾富爾問題上扮演的主要角色是幫助蘇丹政權避免國際壓力。然而，當年晚些時候，中國開始與國際社會採取一致做法，呼籲制定聯合國達爾富爾維和方案。2007年7月，中國投票贊成聯合國安理會第1769號決議，該決議授權部署聯合國-非盟駐達爾富爾混合部隊(UNAMID)，這將有助於加強在該國的維和力量。在我們舉行了一場有關非洲問題的地區性次級對話之後，中國還承諾派出300多名工程兵加入混合部隊，目前這批工程兵已有三分之一部署到位，中國因此成為非洲之外第一個向達爾富爾地區派遣維和部隊的國家。我們在一定程度上將這一變化歸功於美國政府與中國領導人進行的持久而有耐心的協商，以及美國議員和非政府組織堅持不懈地強調中國政府有必要承擔責任並利用其對蘇丹政權的實質性影響力來施加適當壓力。在達爾富爾人民的安全獲得保障之前，我們不能而且也不會感到滿意，我們將繼續敦促北京向喀土穆施加壓力，使之接受和促進全面部署有助於提供這一安全保障的聯合國-非盟駐達爾富爾混合部隊。

伊朗：中國政府已宣佈，中國贊同我們有關防止伊朗獲得核武器能力的戰略目標。中國還支持聯合國安理會第1737號、1747號以及最近的1803號決議，對伊朗與核武器和彈道導彈計畫有關聯的個人和公司實施制裁。然而，中國公司同時卻擴大了與伊朗的貿易和投資關係，特別是在石油和天然氣領域。我們感到十分關切的是，當其他石油公司聽取其政府的建議放棄在伊朗投資以迫使該政權遵守聯合國安理會決議和它?國際原子能機構(IAEA)所承擔的義務之時，中國石油公司"中石化集團"(Sinopec)最近卻與伊朗簽署了合同金額達20億美元的合作開採亞達瓦蘭(Yadavaran)油田的協議，向伊朗政權發出了非常錯誤的信號。伊朗政權將它與中國新近發展的貿易關係當作外交盾牌，同時還當作其經濟命脈；我們已明確向中方代表表示，與伊朗這樣一個導致不穩定的國家保持所謂正常貿易關係並不符合中國扮演負責任的全球事務參與者的角色的願望。

緬甸：我們正在敦促中國運用自己的影響力向緬甸政權施壓，要求它與民主組織和少數民族團體進行真正對話，從而朝著一個具有代表性、負責任的政府過渡。值得注意的是，中國政府也發出了要求在緬甸實現穩定、民主和發展的公開呼籲，顯示出中國在嚴格遵守不干涉對中國總體上友好的國家的內政這個原則之外邁出了一步。但是，民主與穩定等字眼對中國人究竟意味著什麼，按照北京的設想它們又如何實現，我們在這些問題上尚未取得共同的理解。我們努力向中國政府說明，緬甸政權必須停止殘酷壓制緬甸人民的民主願望，但我們的努力受到抵制，部份原因在於北京堅持認為緬甸政權正在取得進步，聯合國安理會不是消除國際上對緬甸的關切的合適論壇。我們與北京有著同樣的願望，要避免在緬甸出現更大範圍的不穩定，這樣可能會波及中國與緬甸接壤的漫長邊境。但我們所持的觀點是：緬甸政權的政治壓迫和經濟上災難性的管理不善已經造成了既不穩定又不可持續的局面。我們強調指出：聽任這種不當治理繼續下去只會在今後造成更大的動盪。雖然我們對中國拒絕支持聯合國安理會正式採取行動表示失望，但磋商仍在進行，在說服緬甸政權接受聯合國特使甘巴里(Gambari)訪問一事上，中國政府發揮了有益的作用。

上述所有情況表明，中國和美國有可能確定外交上共同關切的問題，並為解決這些問題採取共同行動。其過程是複雜和艱難的，而其結果並非盡如人意，不過對中國外交關係史稍有瞭解的人都會認為這些結果具有相當積極的意義。有人認為，中國外交政策的主要動機是減弱美國在全世界的影響，這種觀點很難成立。另一點值得指出的是，在近年裏，中國的外交活動反映出一種變化，它逾越了以前嚴格堅持"不干涉別國內政"的做法，向著更務實的態度轉變，認識到與國際社會在共同關切的問題上進行合作的價值與義務。這是中國外交政策上一種我們應該肯定並繼續支持的趨向。近年來，中國在北韓無核化、蘇丹、伊朗和緬甸等問題上採取的一些政策在幾年前是難以想像的。

雙邊關係問題：經濟聯繫、人權、軍事透明度

在最後這一部分，我要向委員會彙報有關一些重大雙邊問題的最新情況，先從經濟關係談起。在保爾森財長與財政部領導下，美國政府與中國舉行最高層經濟對話──即"戰略經濟對話"(Strategic Economic Dialogue)。美國貿易代表辦公室與商務部則主持美中商貿聯合委員會( Joint Commission on Commerce and Trade, 簡稱JCCT)。通過這些雙邊機制及其他各種廣泛管道，我們正在努力解決雙邊經濟不平衡的問題，並在市場准入、知識產權執法不力等問題上取得進一步進展。我們認為，我們為中國改革所開的處方不僅對美國的企業和消費者有利，而且對中國也至關重要，因為它試圖調整其發展戰略以維持國內的高增長。例如，中國如果想要推動本國的知識型產業，那麼改善知識產權執法狀況將至關重要。

我們注意到保護主義的情緒在美國和中國都在抬頭，也有人對中國公司增加並購活動以及中國政府動用主權財富基金從事倍受矚目的投資活動感到擔心。我們堅持認為：在經濟問題上繼續公開對話將比保護主義更富有成效。同時，我們認為我們應充分利用兩國在世界貿易組織(WTO)的會員身份謀求解決我們認為中國從事不公平貿易活動的案例。當然，中國可以行使同樣的權利。同樣，我們認為外國對美投資管理委員會(Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS)程式及類似機制完全符合我們開放貿易的總承諾，並是確保這種開放不至於對我們的國家安全利益產生不利影響的一項重要步驟。接觸已經取得成效。總體而言，美國經濟極大地受益於我們與中國的關係。在中國於2001年加入世貿組織後的五年內，我們對中國出口的增長速度比我們向世界其他地區出口的增長速度快5倍。2007年，我們對中國的出口增長18%，進口增長11%。中國現在是繼加拿大和墨西哥之後我們的第三大出口市場。

兩國關係中最大的單一問題或許源於這樣一個事實：中國的政治制度完全受中國共產黨掌控，為了保持其淩駕一切的地位及影響力，中國共產黨採取的手段之一就是控制個人的政治自由，而這種自由在我們美國的民主制度中是享有根本保障的。思想自由交流的不足和對新思想宣導者法律保護的不足突顯了透明度的不足，這對中國的對外經濟與安全關係是有害的。再者，我們認為，中國如果要在其社會和經濟適應全球化和後工業時代的過程中繼續保持穩定，就必須進一步開放和發展其政治、經濟和法律制度。中國如果不願在這些領域求得進步，除了會冒犯那些為了其自身利益而珍視這些自由和保護機制的國家之外，隨著時間的推移也會使中國顯得不那麼穩定和難以預測，並為其對外經濟與安全關係帶來負面後果。

我們在鼓勵中國政府改善其不良人權和宗教自由紀錄方面未能取得多大進展。要成為一個受尊重的大國，中國必須使其在人權方面的做法符合國際人權規範和標準。這樣做就會為在美中之間建立更好、更穩定的關係排除一大障礙，就能使兩國在更多、更廣泛的問題上開展合作。例如，美中兩國都希望增強各自應對跨國恐怖分子和犯罪分子威脅的能力，然而，中國對恐怖犯罪或刑事犯罪的界定很不嚴謹，這就妨礙了雙方在這一問題上的合作。有些事情被中國政府視作對國內穩定或國家安全構成威脅，但在其他國家的政府看來或許只不過是和平表達異見而已。兩國在人權問題上缺乏共同語言有可能削弱雙方合作打擊共同威脅的能力，從而危及我們的國家安全。我們希望擬於今春恢復的美中人權對話將為縮小雙方在這個問題上的分歧提供機會。

我們還認為，包括改善人權、宗教自由和新聞自由狀況在內的中國政治自由化將成為中國在進一步實現現代化的過程中(有時伴隨著劇烈的社會變化)保持長期穩定的一個源泉。例如，越是允許宗教團體自由開展活動，它們就越有能力幫助向未能從中國的經濟發展中受益的那些群體提供一個社會福利網。同樣，自由的新聞媒體在打擊官員腐敗和緩解由此引起的民眾不滿的過程中可以成為寶貴的資產。誠如布希總統所說，我們敦促中國利用舉辦奧運會的機會來顯示自己更加開放和寬容。我國的國會議員和非政府組織應該繼續發揮有益的作用，提醒中國：除非中國政府作出切實的努力以保證本國公民享有我們所珍視的、國際公認的權利和基本自由，否則，美國人民就無法完全理解與中國進行的戰略接觸，也無法相信這種接觸是有益的。這些自由被寫入了中國本國的憲法和《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)，而中國外交官張彭春於1948年參與了《宣言》的起草。

我將把軍事透明度問題留給我的同事、副助理國防部長謝偉森作詳細分析。我在這裏僅簡單提一下，我們對中國軍事現代化計畫的規模和範圍及指導這項計畫的原則在總體上缺乏透明度依然十分關切。我們對中國大陸持續擴展軍力以及在臺灣海峽大陸一側部署先進的脅迫能力深表關切。近年來，公然進行武力威脅的調門雖有所降低，但威脅的手段增加了許多。大陸擠壓臺灣外交空間的做法引起我們的關注，我們坦率地敦促北京在對待臺灣的做法和主動與臺灣民選領導人接觸方面展示更大的靈活性。一方面，我們公開反對臺灣行政當局目前為尋求以臺灣名義加入聯合國而舉行公投這一毫無意義和破壞穩定的舉動，另一方面，我們明確支持臺灣島上充滿生氣的民主制度繼續發展，並將繼續履行《臺灣關係法》(Taiwan Relations Act)規定的支持臺灣正當防衛需求的義務。台海兩岸都瞭解美國的期待：兩岸的任何分歧都必須以海峽兩岸人民均能接受的方式和平解決。

結束語

在我們看來，本屆政府尋求與中國進行公開、建設性的戰略接觸的做法與[我們]在亞洲繼續保持強大部署的要求是完全一致的，各位委員對此應有明鑒。我們堅定地捍衛我國在地區和全球範圍內的國家安全利益；與此同時，我們尋求在外交和經濟兩方面與中國進行積極合作的新領域，這體現了引導和堅定的立場兩者的正確結合，將有助於中國具有世界眼光的溫和派決策者，使他們能夠戰勝那些試圖引起對"遏制"的恐懼、從而聚集力量與美國及其地區夥伴進行更具有鬥爭性和限制性接觸的人們。我們必須提醒自己，從本質上來說反自由的中國的一黨政治架構仍然遠非鐵板一塊。中國對外政策機構中各種不同的聲音對美國在美中關係上的立場是敏感的，這一關係被中國政府與人民看作是最重要的雙邊關係，對北京實現其經濟增長和維護國內長期穩定的首要目標至關重要。

儘管中國從由美國領導的現行國際體系中獲益匪淺，在將來某個時候，中國有可能試圖利用其日益增長的軍事力量和政治經濟影響力來破壞這一體系，並有能力嚴重損害美國的利益。我們必須防範這種意外情況的發生，但不讓防範工作成為我們的中國戰略的核心。相反，我們必須認識到，支援一個繁榮、國內安定、與世界和平相處的中國的崛起符合美國的國家利益。

(全文完)

美國國務院國際資訊局http://usinfo.state.gov