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☉發行單位：法治國律師事務所∕撰文：王泓鑫主持律師

☉出刊日期：2009/11/23

 

【事件】

報載政府開放美國牛肉進口爭議，實質層面上，除了民眾擔心是否有染上狂牛症之隱憂、疑慮之外；進口談判、決策過程黑箱作業、遭人質疑；地方政府亦揚言抵制美國牛肉，造成中央、地方不同調的尷尬場面。近日，甚至有學者及立委質疑有關美牛輸台議定書，並未經過立法院審議，而有違憲疑慮？

【解析】

◎    條約與行政協定

依據我國憲法第38條規定：「總統依本憲法之規定，行使締結條約…之權。」；第58條第2項定：「行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之…條約案…，提出於行政院會議議決之。」；第63條規定：「立法院有議決…條約案及國家其他重要事項之權。」。因此，總統及行政部門雖有締結條約或議決條約之權限，但最終均需經過立法院議決通過才生效力。

而所謂條約所指為何？其在我國之法律位階為何？其他非以條約為名之國際書面協定，是否為憲法所指的「條約」？

依據司法院大法官釋字第329號解釋理由書認為：「…憲法所稱之條約，係指我國（包括主管機關授權之機構或團體）與其他國家（包括其授權之機關或團體）或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者而言。其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。其無須送立法院審議之國際書面協定，以及其他由主管機關或其授權之機構或團體簽訂而不屬於條約案之協定，應視其性質，由主管機關依訂定法規之程序，或一般行政程序處理。」

亦即，凡是與外國政府或國際組簽訂之書面協議，而內容涉及國家重要事項或涉及人民權利義務之重要事項，無論名稱為條約或其他名稱，均屬憲法所稱之條約。

 

◎    「美牛議定書」是否為條約，或只是一般行政命令？

 

國民黨立院黨團書記長呂學樟表示美牛輸台議定書僅為行政協定，等同「行政命令」，雖無經過立法院審議，但並無違憲（98年11月10日新聞參照）。但此種說法恐怕有待商榷。

美牛輸台議定書為我國政府與美國政府簽訂之國際書面協定，其內容又引發民眾對於危害健康與否之疑慮，對於民眾之健康權利有重大影響。因此，應該符合前述司法院大法官所謂「條約」之定義，而非僅為「行政命令」層級。所以，除非行政單位有法律之授權或者立法院事前之同意，否則均需送立法院事後審議始為合法。

而依據現行法律，目前似無任何法律授權行政單位得以簽定此種美國牛肉輸台之國際協議。而行政部門既然事前未與立院協商，若事後也未送立法院審議，恐怕已經違法（違憲）。

 

◎    MOU及ECFA也要經過立法院審議？

 

除了美牛輸台議定書外，此波違憲與否之爭議，也同時波及兩岸即將簽訂之MOU及ECFA是否也需立法院審議的問題。

台聯秘書長林志嘉日前表示，包括「美國牛肉輸台議定書」、「兩岸金融監理合作瞭解備忘錄(MOU)」、「兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」與人民的權利、義務有關，依大法官釋字第329號解釋，均應送立法院「審議」，否則即屬違法、違憲（98年11月26日新聞參照）。

然第329號解釋所處理的是「國際」條約的問題，而台灣與大陸間若有簽定協議，是否為「國際」協議，大法官針對此一敏感問題，在解釋理由書末段特別交代「臺灣地區與大陸地區間訂定之協議，因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送請立法院審議，不在本件解釋之範圍，併此說明」，似有意排除兩岸間各項協定應送請立法院審議之適用？

其實不然，依據台灣地區與大陸地區人民關係條例第95條規定：「主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入臺灣地區工作前，應經立法院決議…」。即依據前揭法條，若行政部門實施三通前，必須經過立法院決議。而前述「兩岸金融監理合作瞭解備忘錄(MOU)」、「兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」與人民的權利、義務之重要性，絕對不亞於通商、通航等事項，基於舉輕以明重之法理，這些兩岸協定還是需要經過立法院之審議。