這是一篇書評，刊登於「台灣社會研究季刊」第61期，pp.417-431（2006）。
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移民：民權的漏洞，還是民權的延伸？
—評介Kevin R. Johnson的The “Huddled Masses” Myth: Immigration and Civil Rights*
評者：廖元豪（政治大學法律學系助理教授）
美國紐約港的自由女神像上，刻著Emma Lazarus的一首詩：
『給我你們那勞累、貧窮，蜷曲擁塞而渴望呼吸自由的身軀
可憐被遺棄在海岸的人群們
交給我吧
那些無家可歸的、顛簸流離的人們
我在金色之門高舉火炬。[1]』
對於任何一個歷離鄉背井遠渡重洋踏上美國土地的移民，這段話讓人多麼地陶醉而期待！它告訴顛沛流離的遊子：我們歡迎你，你將可在這塊土地得到撫慰與照護。「邊境」或「國界」在這首詩下的意義，不是把關用的柵門（gate），而是伸出雙手擁抱移民的港口（port）。這種歡迎與撫慰「擠在船中受苦的遊子們」（huddled masses）的意象，也一直是美國夢的一環。
然而，在現實上，美國的邊境管制有著另外一個完全相反的嚴苛面向：排拒、歧視與壓迫。而這些惡劣面向，卻往往反映在現實的移民法律與政策上。相比之下，「撫慰受苦遊子」的神話，似乎真的只是個神話。
任教於美國加州大學戴維斯校區法學院，並一向致力於移民與少數族群平等權保障的教授Kevin R. Johnson在2004年的這本 The “Huddled Masses”: Immigration and Civil Rights （以下簡稱 Huddled Masses Myth，或「本書」）就是要揭露這個神話的虛妄面，直指美國移民法如何顯示出美國國族的排外醜惡面，同時也進一步警告美國的本土主義者：今天不做捍衛移民人權的鬥士，明日就是政府濫權的受害者！
一、本書要旨：移民與本土居民是命運共同體
—遲早輪到你倒楣！
Johnson首先就指出，「撫慰受苦遊子」的理想，的確多少反映在美國的政策與法律中，但他在 Huddled Masses Myth一書所要揭露的，是另一個面向。本書揭示了美國移民法與執行措施，是如何地將少數種族、政治異議份子、窮人、（實際或只是被宣稱的）罪犯、女人，與同性戀者排斥在外。也就是說，美國法（藉由明文規定與實際的執行）清楚地界定出一群「不受歡迎的移民」（undesirable immigrants）。
（一）投射：相同的「不受歡迎類型」
這些被排斥、歧視的群體，恰好與美國國內的被壓迫群體相當一致。即便是具有美國公民身分的少數種族、政治異議份子、窮人、罪犯、女人，與同性戀者，也一向是美國法律所歧視的對象。這兩者的重合，意味著什麼？最明顯的，當然就是「投射」（reflection）。美國主流對待「不受歡迎『移民』」的態度，也就反映了政府與主流群體看待「不受歡迎『國民』」的態度。當美國拒絕貧窮移民入境時，也正反映了美國具有排斥貧窮國民的潛在危險。
（二）宣洩：民權法的空隙
除了投射外，這些態度在今天更有「宣洩」的意義。自從聯邦最高法院在1954年的Brown v. Board of Education[2]在「法律上」推翻公立校園之種族隔離，以及1960年代的民權運動後，憲法上的人權規定以及國會通過的各項民權法已經對「國內」的歧視與侵犯人權措施，產生相當的「馴化」作用。政府以及所謂主流的社會大眾，再也不能輕易、公然地壓迫「國內」的弱勢族群。然而，移民的「外來者」特性，卻讓這種被壓抑的歧視，可以明目張膽、理直氣壯地施用在他們身上。
美國移民法中的許多規定，如果適用在「本國公民」身上，肯定會被認定違憲。然而法律圈根據外國人的身分，創出許多概念，使移民法幾成人權的化外之地。例如，最著名的「充分權力原則」（”Plenary power doctrine”）認為聯邦政府（國會與行政部門）擁有廣泛的移民入出境管制權力，法院在從事違憲審查之際，應該給予最高的尊重。這使得聯邦所從事的移民管制，甚至包括許多相當嚴苛不公的措施，實際上都不受法院的檢驗。
又如，法律上對「外國人」使用的是 alien 這個字彙，其基本意涵乃是「國家社群的局外人」（outsiders to the national community）。而這個法律所創設的概念使得未取得公民身分的移民，即便在美國住了數十年，勤奮工作並生養下一代「新美國之子」（出生於美國本土的美國公民），依然是不受法律充分保護的「外人」，必須承擔被驅逐出境的風險。亦即，法律上運用概念與制度，創造出一個「制度性的他者」（institutionalized “others”），以與「我們（正港美國人）」區別。而這個並非天經地義的概念，卻能夠正當化法律制度中各種對「非公民」的不當限制。
尤有甚者，alien這個字彙在文化上有著許多的負面意義。它與電影中的外星怪物「異形」同名，而「異形」在大眾文化下是可以（而且應該）被無情地殺戮的—否則異形就會摧毀地球。而異形的同義詞包括了「陌生人」（stranger）、「入侵者」（intruder）、「局外人」（outsider），以及「野蠻人」（barbarian）等等。
既然尚未歸化的移民，是一群（經法律界定）可任意對待的人；那麼對他們不適用基本人權，不適用憲法保護，也就順理成章了。種族主義以及其他貶抑歧視弱者的思維，在「歧視」早已被人權論述去正當化的時候，卻能在此找到一個公然歧視的缺口。這也莫怪「不受歡迎的移民」與傳統上（或新近）「不受歡迎的國民」，在類型上有如此驚人的相似了。
這種「內外有別」的法律策略，既可維持憲法與民權法的「保障人權」誡命，又同時可以正當化政府對外人的宰制。反正「外國人」並非公民，原本就沒有選舉權，也欠缺其他政治力量；而「公民」又多半不會在乎外國人處境如何。它自然成為統治階層甚至社會大眾接受，甚至喜愛的一種論述。
然而，「內外有別」真的做得到嗎？
（三）蔓延：內外的相互浸淫
Johnson在本書中羅列許多實例，說明「欺凌外人」與「鎮壓國人」有著千絲萬縷的關係，並且不斷地相互影響。「內外有別」實際上並非事實。尤其觀察許多事件的「時點」，更明顯地看出「內」「外」兩個領域如何相互浸淫滲透。
例如，南北戰爭後，為保障甫解放的黑奴，美國制定了憲法增修條文第十四條（the Fourteenth Amendment）給予每一個人法律平等保障（equal protection of the laws）之權利；但隨即美國國會即通過一連串待有強烈強烈歧視意涵的移民法。亦即，當以往對於非裔美人的壓迫措施遭到憲法禁止時，美國的歧視勢力即將種族與階級歧視的敵意轉移到另一群孤立無援的弱勢族群身上。Johnson甚至指出：「非裔美人所獲取的法律上自由，與華人的不幸命運緊密連結。」（greater legal freedoms for African Americans were tied to Chinese misfortunes.）。這是「由內到外」的蔓延。
至於「由外到內」的回燒，最近的例子就是在反恐戰爭（War on Terror）所展露的「先外人，後國人」鎮壓順序。布希當局起初所發布的各種嚴苛而侵犯人權的措施，主要都是針對「非美國籍之恐怖份子」。[3]雖然，即便純從戰爭的角度看，以恐怖份子的「國籍」作為偵防重點是非常說不通的分類—誰說恐怖份子不會是美國公民？—但是這種規避政治反彈的做法，減少了政治上的批判。然而，沒多久，這些措施就開始回燒到本國公民身上。原先僅將（主要俘自阿富汗戰爭）外國籍「恐怖份子」無限期拘禁於關達那摩灣（Guantanamo Bay）的海軍基地，拒絕給予他們日內瓦公約的戰俘待遇；但不久國防部與白宮即以「敵方戰鬥人員」（enemy combatant）的名義，將涉嫌參與恐怖組織的美國公民予以逮捕並（與「外籍」恐怖份子同樣）無限期拘禁於軍事基地。Johnson說得好：「拒絕外國人的權利，正是為拒絕本國人的權利鋪路。」（Denial of rights to noncitizens lays the groundwork for the denial of rights to citizens.）（p.12）
（四）移民法以及民權的未來
Johnson在本書的終章「美國移民法以及民權的未來」（The Future of Immigration and Civil Rights in the United States）提出三個未來應檢討的重點：
(1) 檢討「外人」（aliens）這個負面法律術語對「非公民」所造成的惡劣影響。
(2) 在種族組成愈來愈多元的美國，有必要發展「民權」新思維。
(3) 提出具體改革藍圖。
在「外人」這個法律用語的檢討方面，Johnson列舉出許多負面影響，尤其是「外人」與「種族歧視」的關係。美國憲法上嚴格禁止「種族」的差別待遇；但對「外人」的不利待遇卻容忍之至。而事實上，由於大多數移民都是有色人種，因此「外人差別待遇」（alienage classification）就經常成為「種族差別待遇」（racial classification）的代用品（proxy）。容許「歧視移民」在現實上往往等同「歧視有色人種」。尤其當社會刻板印象總是認定墨西哥裔移民（包括永久住民與公民）是非法移民時，「外人差別待遇」就經常被引用來對付「外觀上類似墨裔」者。
因此，Johnson指出，我們必須謹防「外人」的用語被用來掩飾移民法與其執行措施的惡行。「在我們面對許多困難決策的時候，必須充分理解—那些受到決策嚴重影響的是『人』，而不是無臉龐、非人的惡魔『異形』。」（The difficult choices that we face must be made with the full realization that those who are affected by them in fundamental ways are people, not faceless, inhuman, demon “aliens.”）（p.162）
在民權概念的新發展方面，本書認為，在美國的少數種族人口與種類比例均大幅增加之際，當今與未來的民權運動，都必須正視移民人權。而不能再落入從前「少數族群互斥」以及「本土少數族群（如非裔）排斥移民族群（如亞裔、拉美裔等）」之局面。
這方面的努力已經開始進行，為民權運動與民權法律論述增添不少新議題。例如，工會一反當年支持限制華工的立場，開始努力將移工（特別是拉美裔）組織起來。民權團體開始為合法或非法移民之工作條件訴訟。
此外，本書還提醒少數族裔法學者，更應開始重視移民與其他少數種族的階級與經濟問題。鑒於有色人種的移民人口愈來愈多集中在低工資的工作場域，階級與種族應該成為未來社會改革的兩個主要變數。
多元移民的進入，也使得語言，以及語言背後涉及的文化成為新爭點。由於語言跟種族、原籍（national origin）均有密切關聯，限制人民使用特定語言的措施，逐漸與民權議題中的種族歧視、原籍歧視產生關聯。此外，由文化差異產生的新穎民權爭點—如：文化差異可否作為刑事案件中的阻卻違法原因？還有因虐待「郵購新娘」（mail-order brides）而生的案件，由於郵購新娘多屬發展中國家的有色人種女性，更是民權運動者所應注意的。
又，許多對大多美國公民希鬆平常的事件，可能對某些移民卻構成嚴重的民權侵害。以駕照為例，拒絕非法入境或居留之墨裔移民考駕照，聽來天經地義，但實際上卻只會增加其被逮捕或驅逐的恐慌，又更加限制他們的工作機會，從而使得他們在工作場所更容易遭到剝削。即便是合法移民，若是駕照考試只准以英文應考，那麼在美國這個「沒有車等於沒有腳」的國家，也形同剝奪了移民移住者的基本生活條件。
由於受到歧視的「不受歡迎移民」，在類型上總是與「不受歡迎國民」重疊，本書認為移民應該是每一個民權議題（種族、性別、性傾向、階級，以及政治異議等）應該關注，並且相互結合的。身為美國公民的少數族裔、政治異議者、貧窮與工人階級、犯罪者、女性，以及同性戀者，理應與受歧視的移民一同奮鬥。
至於移民法與民權的未來，Johnson認為最理想的願景應該是「開放疆界」（Open borders），重行想像「邊境」的意義，使其成為一個「港口」而非「柵門」。並去除絕大部分的邊境管制，使「移民法」這個概念根本消失。[4]
然而Johnson亦知這個理想在可見的未來是不可能達到的。因此，他在本書提出兩套建議。
第一是仿效歐盟，建立區域性的勞動遷徙制度（regional labor migration program），讓區域內的移工可以自由流動。北美自由貿易協定（the North American Free Trade Agreement, NAFTA）就是一個最佳的機會。雖然經濟的考量傾向支持勞動力自由流動，但是在種族、文化與階級的考量下，仍然沒有成功。而九一一事件又延緩了George W. Bush總統原擬採行的短期移工計畫（temporary worker program，可將在美國境內「非法打工」的墨西哥工人合法化）。Johnson提醒反對者，在地理、經濟，以及家庭團聚等因素下，強烈管制邊境的措施，並不能有效遏止未登記移民（undocumented immigrants）前仆後繼地湧入。一套能夠追蹤入境者並讓遷徙人流穩定化的制度，會更能有效保障邊境安全，也確保有效執法。
第二就是擴張對於移民的法律保護。如前所述，移民法一向充滿著對不受歡迎之族群的歧視，但法院卻往往視若無睹。這使得保障移民人權，往往反而要依賴政治部門。本書主張，移民法與其相關執行措施，應該受到憲法與司法的完整監督。唯有如此，政治部門才會真正重視移民權利。
司法審查是監督移民法制與執行的重要機制，唯有司法擔任起以憲法控制立法的工作，政治部門才不能全然從短期政治利益的觀點來設計與執行移民制度，社會大眾在危機將移民當作代罪羔羊的機會也才會減低。現行法律—實際上是「無法」狀態—允許美國社會欺凌非公民的居住者，而憲法與違憲審查多少可以克制這樣的粗暴傾向。
（五）本書章節架構
本書共分為八章，第一章「美國移民與民權」（Immigration and Civil Rights in the United States）是導論性質的介紹；第八章則是結論。而自第二到第七章，則由歷史事實與法律資料，分別剖析美國移民法制在歷史上以及今天，對少數種族的拒絕入境與驅逐（Exclusion and Deportation of Racial Minorities，第二章）、對政治異議者的拒絕入境與驅逐（Exclusion and Deportation of Political Undesirables，第三章）、對窮人的拒絕入境與驅逐（Exclusion and Deportation of the Poor，第四章）、對罪犯的拒絕入境與驅逐（Exclusion and Deportation of Criminals，第五章）、移民與國籍法對女性之貶抑（The Marginalization of Women Under the Immigration and Nationality Laws），以及對女同志與男同志之拒絕入境與驅逐（Exclusion and Deportation of Lesbians and Gay Men，第七章）。
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【註釋】
* Kevin R. Johnson, The “Huddled Masses” Myth: Immigration and Civil Rights (Philadelphia: Temple University Press, 2004)
[1] 英文原文為：Give me your tired, your poor,
Your huddled masses yearning to breathe free,
The wretched refuse of your teeming shore.
Send these, the homeless, tempest-tossed to me.
I lift my lamp beside the golden door!
[2] 347 U.S. 483 (1954).
[3] E.g. Military Order of November 13,2001—Detention, Treatment, and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism, 66 Fed. Reg. 57833 (Nov. 16, 2001).
[4] Kevin Johnson對於「開放疆界」的詳細論述，參照Kevin R. Johnson, Open Borders?, 51 UCLA L. Rev. 193 (2003).
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