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我國推動公投立法的歷史，早在戒嚴時期，黨外人士即有倡議「住民自決」理念，而民進黨成立後的在野時期，亦不斷持續推動。民進黨所倡言的住民自決權及公民投票權，最初僅侷限於超憲法的制憲、建國等人民主權、人民投票的概念，直到後來為推動非核家園的建立而倡導「核四公投」，方與憲法之內的公民參政權之直接民權概念連結在一起。

二ＯＯＯ年總統大選民進黨獲勝，使得中華民國發生第一次的政黨輪替。惟民進黨雖於總統大選獲勝，但在立法院仍無法取得過半席次，即便歷經第五屆立委選舉，改選後之立法院生態仍是如此。為實現其執政理念，在無法獲得立法院多數支持的情況下，往往欲循繞過立法院的方式取得政策主導權，而立法院多數在野黨為取得政策參與主導權，亦不甘示弱的動用黨紀、處處防堵。此種行政、立法權力衝撞所表露的態樣，並非雙首長制左右共治下總統與閣揆雙頭馬車的權力衝突局面，而是雙首長制少數政府下行政權（包括總統與閣揆）與立法權雙頭馬車的權力衝突局面，而此等衝突的攻防模式，亦在整個公投立法過程及後續發展持續發酵中，故此時的公投立法與後續操作已非著眼於社會利益極大化，而是政黨利益與選舉利益極大化的考量。

觀諸整個公投法三讀經過，藍軍為防堵綠營的爭議性條文，除了利用其人數上的優勢加以封殺外，其過程甚至不惜犧牲程序正義，除公投法第十七條外，卻也確實成功主導整個公投法的內容。但公投審議委員會的設計，表面上雖係立意於防堵執政黨挾民意以對抗立法院多數黨，實則成為防堵人民提案的「安全閥」，成了名符其實的「鳥籠公投法」。實則應將公投審議委員會的功能整合至中央選舉委員會，並儘量簡化程序上的繁瑣，以免以不合理的程序不當限制人民的基本人權。

公投法在二ＯＯ三年十一月二十七日經立法院三讀通過後，並未即刻公布生效，蓋執政黨在民進黨版公投法草案及行政院版公投法草案均遭藍軍封殺下，僅保留公投法第十七條，成了名符其實的「鳥籠裡的一扇窗」。為求敗部復活，行政院方面乃以覆議、釋憲、修法等方式予以回應，惟在立法院未過半的生態下，覆議案又遭藍軍成功否決，故其轉而走釋憲、修法或人民自行連署發動「公投公民投票法」等方式予以補救。

惟執政黨在政黨利益與選舉利益的評估下，認為釋憲所耗時日過久，趕不上搭配下一波選舉發動公投，而修法在立法院未過半的情況下，亦頗無勝算，至於人民連署「公投公民投票法」方面，更因公投審議委員會之設計係由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦的委員所組成，勝算亦不大。故除了預計走此三途徑補救外，更善加利用「鳥籠裡的一扇窗」─公投法第十七條，並配合二ＯＯ四年三月二十日總統大選，以爭取更多選票。

公投法第十七條的不明確性，卻也使總統有更多的操作空間，亦即從一開始的「防禦性公投」，演變至後來的「防衛性公投」，嗣又重新定調為「和平公投」，並提前挑動美中台三邊關係的緊張局勢。無怪乎或有譏諷此等公投機制，究竟是在「防禦」？還是在「挑釁」？由於其本身規定的不明確性與不合目的性，乃導致日後操作上易因選舉利益的考量，將此等國家安全公投事項轉化為競選支票有效性的補強利器，此實非全體民眾之福。

為使「人民意志的表達」與「國家主權不致因外力威脅而改變」此二項規範目的得以衡平實現，而非相互抵銷，實應將此等不具目的切合性之公投法第十七條加以廢除，並進而將之轉化為以下兩種機制：

第一，仿效法國第五共和憲法，賦予總統可就公權組織、國家經濟或社會政策及公共事務之改革、國際條約之批准、領土之讓與、交換及歸併、憲法修改案等議題交付公投權，使人民對此諸議題擁有表達民意之機會。手段上則可循修憲或修改公民投票法為之，切不可將公投法第十七條無限延伸至任何議題，否則將有牴觸法治國原則之嫌。

第二，仿效德國基本法類型化及差別化的緊急權法制，針對國家可能產生的危險狀態，按其性質與因應措施的差異性，將國家的緊急權分成國防狀態（國家在瀕臨戰爭或遂行戰爭時）、緊張狀態（國家可能進入國防狀態前情況）、災難狀態（國家發生天然災害或人為災害）等三種不同態樣，此三種狀態均維持平時權力分立原則及法治國原則等憲政原理原則之適用，國會與法院的地位與權限均不受影響，頂多在國防狀態以簡化立法程序的方式因應，但仍保留國會的監督機制，以免因概括授權而有牴觸憲政主義之嫌。

凡此均有賴朝野秉棄各黨私益，真正立基於社會利益極大化的考量，透過修法、修憲的方式，共同協力達成人民此等基本人權之實現。


陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生