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監察院空窗至今，已近四個月了。由於總統所屬政黨並非立法院之多數黨，而其本身聲望又無法影響立法院之多數黨，此時倘若仍執意根據客觀功績、個人交情、政治立場與意識型態等動機作為提名考量，勢必會遭遇到反對黨封殺過關或透過議事杯葛阻止立法院同意權行使。目前總統提名權與立法院同意權因持續對立、僵局所導致的監察院空窗狀態，即可謂此之最佳寫照。

根據第六次修憲憲法增修條文第七條第二項及第三項規定，監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出。足見其不僅係採固定任期制，且其任期不交錯，同屆監察委員任期屆滿後，即須依循憲法規定所產生的下屆監察委員出任，此在遭逢提名權與同意權僵持不下時，即會因新任監察委員的難產，導致監察院內無監察委員的空窗違憲狀態發生。除此之外，有關監察院憲法職權之行使，係採行「法定名額」規定，此等規定雖較周延審慎，但在提名權與同意權拉鉅下，倘若過關的監察委員人數仍不足職權行使的「法定名額」，同樣亦會導致監察院內雖有監察委員，但卻只能空轉的違憲狀態。

其實，在遭逢提名權與同意權僵持不下的情形時，如能以黨團協商方式處理，或者總統透過政治手腕的運用，釋放若干政治資源以為善意表示，或者總統讓步改提名與其政治立場無關、立場較溫和、較不具爭議性者為人選，均是個憲政運作良性互動的解決方式。惟倘若總統堅持自己的提名人選不肯讓步，立法院多數黨又關閉協商大門或持續杯葛攔阻，此時因提名權與同意權的對立所導致的憲政空窗狀態，恐怕是制憲者與修憲者所始料未及的。

反觀司法院大法官之任期設計，係採行任期交錯制度。根據第六次修憲憲法增修條文第五條第一項、第二項及第三項規定，司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之。司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官，不受任期之保障。中華民國九十二年總統提名之大法官，其中八位大法官，含院長、副院長，任期四年，其餘大法官任期為八年，不適用前項任期之規定。換言之，為使此新制得以達到任期交錯之目的，九十二年首次適用新制者，其中八位大法官，含院長、副院長，任期四年，其餘大法官任期為八年。九十二年所任命之任期四年的大法官屆滿卸任後，新任命的八位大法官即恢復八年任期，由於提名時點剛好在九十二年任命之任期八年的七位大法官任職過了四年，故剛好可以達到經驗傳承、世代交替、新陳代謝之目的。

此等任期交錯制度的優點，一般人多半僅將焦點放置在經驗傳承、世代交替與新陳代謝上。實則除此之外，此等制度設計在遭逢提名權與同意權僵持不下，導致新任大法官難產時，尚可因院內尚有其他大法官存在，而不致有所謂的司法院內無大法官的憲政空窗狀態發生。加以根據司法院大法官審理案件法第十四條及第二十四條規定，大法官解釋憲法，應有大法官現有總額三分之二之出席，及出席人三分之二同意，方得通過。但宣告命令牴觸憲法時，以出席人過半數同意行之。大法官統一解釋法律及命令，應有大法官現有總額過半數之出席，及出席人數過半數之同意，方得通過。憲法法庭行言詞辯論，須有大法官現有總額四分之三以上出席，始得為之。足見大法官職權行使均以「現有總額」而非「法定總額」計算，故當遭逢提名權與同意權僵持不下，導致新任大法官難產時，或是在提名權與同意權拉鉅下，並未讓全數被提名人過關時，此等制度設計即能確保司法釋憲體系持續運轉，而不致有所謂司法院內有大法官但卻只能空轉的違憲狀態發生。

基此，有關監察委員之任期制度及職權行使設計上，實可針對國內的憲政文化，仿效司法院大法官的任期交錯制度以及「現有總額」的職權行使設計，透過修憲、修法予以法制面的彌補，以杜絕此等憲政空窗、空轉的違憲狀態再度發生。


原載於：《政大社科院政策論壇》第一百五十期 2005.05.27發行。

(陳怡如 撰/中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人)