誰說中國大陸的學者專家只會替中共吹捧村民自治了？金太軍和施叢美的《鄉村關係與村民自治》（廣東人民出版社，2002）的下篇就在探討村民自治下鄉村關系的張力、成因及對策！
和後貼三文一樣，目的還不是在改善並維持中共的統治？
不然海外學者專家大多心懷推翻中共統治之目的了？還是與人為善吧！
《鄉村關係與村民自治》內容提要
本書上篇通過回顧中國自古以來曆代鄉裏基層組織制度的起源、嬗變及鄉村關系,以理解鄉村組織制度的實質。借鑒曆史上鄉村組織建設中的經驗教訓;中篇則分析了改革以來在我國農村形成的“鄉政村治”的基層政權格局,重點考察“鄉政”和“村治”的基本構成、各自的職責權限以及存在的問題與對策;下篇著重研究80年代以來形成的“鄉政村治”格局。“鄉政”與“村治”的相互影響、存在的問題及其深層根源,並在對若幹鄉村個案調查的墓礎上,提出了若幹對策建議。
上篇 鄉村組織制度的起源、嬗變及鄉村互動
1.傳統社會的鄉裏制度
1.1 古代中國的鄉裏制度
1.2 近代鄉裏制度的變遷
2.新中國成立以來的鄉村組織制度
2.1 新中國成立初期的鄉村組織制度
2.2 民公社時期的“政社合一”體制
2.3 公社後時期的鄉政村治體制
2.4 村治對鄉政的影響
中篇 村民自治背景下的鄉政村治格局
3.農村基層政權:鄉鎮政權
3.1 鄉鎮黨組織
3.2 鄉鎮人民代表大會
3.3 鄉鎮人民政府
3.4 鄉鎮政權結構的健全與完善
4.農村基層自治組織:村民委員會
4.1 村民自治的緣起
4.2 村民自治的發展曆程
4.3 村民自治的主要內容
下篇 現行鄉村關系的張力、成因及對策
5.鄉村關系張力的主要表現
5.1 鄉政對村治的行政控制
5.2 村委會對鄉鎮政府幹預的回應
6.鄉村關系張力的成因
6.1 規範化的制度供給短缺
6.2 鄉村既得利益群體的阻撓
6.3 國家的農村發展戰略及其矛盾
6.4 鄉鎮政權的特殊功能
6.5 村委會雙重角色的失衡
6.6 鄉政村治擁有的資源不對稱
6.7 認知上的模糊
7.理順鄉村關系的若幹對策
7.1 健全村民自治制度體系,實現鄉政與村治的法治化
7.2 將村委會與鄉鎮人大銜接起來
7.3 改革鄉鎮政府政績考核制度,規範鄉鎮政府行爲
7.4 明確村委會與村黨支部各自的職責權限
7.5 進一步提高鄉村幹部和農民群衆的素質
7.6 有條件的逐步推行鄉鎮長直選
7.7 澄清對鄉村關系的模糊認識
8.宗族對鄉村關系的制約
9.惡勢力對鄉村關系的制約
中華人民共和國村民委員會組織法
（１９９８年１１月４日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過）
第一條 爲了保障農村村民實行自治，由村民群衆依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。
第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
第三條 中國共産黨在農村的基層組織，按照中國共産黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。
第四條 鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得幹預依法屬于村民自治範圍內的事項。
村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。
第五條 村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生産的服務和協調工作，促進農村生産建設和社會主義市場經濟的發展。
村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財産權和其他合法的權利和利益。
村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財産，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。
第六條 村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財産，維護村民的合法的權利和利益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。
第七條 多民族村民居住的村，村民委員會應當教育和引導村民加強民族團結、互相尊重、互相幫助。
第八條 村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群衆自治的原則設立。
村民委員會的設立、撤銷、範圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意後，報縣級人民政府批准。
第九條 村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。
村民委員會成員中，婦女應當有適當的名額，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。
村民委員會成員不脫離生産，根據情況，可以給予適當補貼。
第十條 村民委員會可以按照村民居住狀況分設若幹村民小組，小組長由村民小組會議推選。
第十一條 村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉産生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。
村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。
第十二條 年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財産狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。
有選舉權和被選舉權的村民名單，應當在選舉日的二十日以前公布。
第十三條 村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選産生。
第十四條 選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。
選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。
選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應當當場公布。選舉時，設立秘密寫票處。
具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。
第十五條 以威脅、賄賂、僞造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查並依法處理。以威脅、賄賂、僞造選票等不正當手段當選的，其當選無效。
第十六條 本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。
第十七條 村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。
召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群衆組織派代表列席村民會議。
第十八條 村民委員會向村民會議負責並報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，並評議村民委員會成員的工作。
村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民提議，應當召集村民會議。
第十九條 涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：
（一）鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；
（二）本村享受誤工補貼的人數及補貼標准；
（三）從村集體經濟所得收益的使用；
（四）村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；
（五）村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；
（六）村民的承包經營方案；
（七）宅基地的使用方案；
（八）村民會議認爲應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
第二十條 村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，並報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。
村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財産權利的內容。
第二十一條 人數較多或者居住分散的村，可以推選産生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若幹人。
第二十二條 村民委員會實行村務公開制度。
村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督：
（一）本法第十九條規定的由村民會議討論決定的事項及其實施情況；
（二）國家計劃生育政策的落實方案；
（三）救災救濟款物的發放情況；
（四）水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項。
村民委員會應當保證公布內容的真實性，並接受村民的查詢。
村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行爲的，有關人員應當依法承擔責任。
第二十三條 村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心爲村民服務。
第二十四條 村民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。
村民委員會進行工作，應當堅持群衆路線，充分發揚民主，認真聽取不同意見，堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報複。
第二十五條 村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生等工作。
第二十六條 村民委員會應當協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。
第二十七條 駐在農村的機關、團體、部隊、全民所有制企業、事業單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是，他們都應當遵守有關村規民約。所在地的村民委員會、村民會議或者村民代表討論和處理同這些單位有關的問題，應當與他們協商解決。
第二十八條 地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。
第二十九條 省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法，
結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法。
第三十條 本法自公布之日起施行。《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》同時廢止。
http://baike.baidu.com/view/27973.html
村委會制度
20年來村委會選舉制度的演進，始終不渝地遵循著一個鮮明的價值主題：保障與擴大選民權利，推進選舉的民主化。在這一價值理念的導向下，村委會選舉制度既對其他可借鑒的制度資源有所繼承，又尊重農民群衆的首創精神，在實踐的基礎上不斷創新，逐步形成自己的特色，成爲目前我國民主程度最高的選舉制度。
（一 ） 選擇性
選擇性是指根據村委會選舉制度的安排，選民作爲權利的主體，享有比較充分的選擇權，從而能夠自主地、不受幹涉地實現自己的意志。選民的選擇權貫穿于選舉的全過程，包括選民對選舉主持機關的選擇權，對初步候選人、正式候選人的選擇權、對監票人、唱票人、計票人的選擇權，對最後當選者的選擇權，對任期內村委會成員的重新選擇權等等。比較有特色的制度設計有以下幾項：
（一）推選産生選舉主持機關。
作爲選舉的具體主持機關，村民選舉委員會雖然是臨時的，但在選舉的組織與實施中扮演著重要角色。其重要性體現在以下幾個方面：
1、選舉主持機關是選舉活動得以進行的前提條件。根據地方選舉辦法對村民選舉委員會職責的規定，從有關法律、法規的宣傳、制定選舉工作實施方案、確定和培訓選舉工作人員，到選民登記、組織提名確定候選人，再到確定選舉的具體時間地點、組織投票選舉、公布選舉結果，總結和上報選舉工作情況，建立選舉工作檔案等每一個環節，都離不開選舉主持機關。
2、選舉主持機關的性質影響選舉的性質。選舉是由一系列環節組成的統一體，這個統一體的每個環節都離不開選舉主持機關的組織與管理，如果選舉主持機關是由特定的利益集團所任命或操縱，選舉就會偏離選民的意志，成爲爲特定利益集團服務的工具。
3、選舉主持機關的活動影響著公民選舉權利的實現。法律所規定的靜態的公民選舉權利，必須依靠選舉主持機關發動起來，才能成爲現實。 在有的選舉中，選舉主持機關是任命的，或由某些人挑選的，不利于保持中立性。在村委會選舉中，爲使選舉主持機關只對選民的意志負責，選舉制度對其産生、人數、回避做了如下規定：一選舉委員會成員是由村民會議或各村民小組推選産生，防止它被某一組織或利益集團所操縱控制；二是組成人數爲單數，一般不超過十一人，便于意見發生分歧時，能根據少數服從多數的原則，通過投票表決做出決定；三是一旦選舉委員會成員成爲正式候選人，就要退出選舉委員會。這是爲了避免候選人利用在選舉委員會中的地位爲個人的當選謀取私利。
在1999年陝西省的村委會選舉中，全省的村民選舉委員會基本由選民推選産生，縣、鄉兩級政府和村黨支部做到不委派、不指定、不授意，受到村民的歡迎。
（二）直接提名初步候選人。
提名權同投票權一樣是選民選舉權利的重要組成部分。如果選民不能控制提名，候選人是內定的，或是由某個組織、單位挑選的，選民的選舉權利就是殘缺的。按照村委會組織法第十四條規定，候選人由本村有選舉權的村民直接提名産生。可以1個選民單獨提名（包括自薦），也可以若幹個選民聯合提名。村民直接提名是唯一合法的提名方式，“協商”、“上級指定”、“組織提名”等都被排除在外。
這條規定實行後，鄉鎮政府、村黨支部在候選人提名的問題上，不再定調子、劃框框，而是把提名權徹底放手交給了選民，實現了村民個人自由提名，打破了候選人提名中特定組織的權力壟斷，使提名權真正成爲每個村民個人的自由權。實行直接提名後，在各地的選舉中，普遍出現了參與提名的選民多，被提名的選民多的“二多”現象。在實行選民個人自由提名的吉林省梨樹縣北老壕村，主任、副主任、委員的應選人數與提名人數之間的比例分別是1:25，1:29，1:19。[12]如此廣泛而自由的提名，使候選人有了廣泛的群衆基礎，村民有了更充分的挑選權，增強了村民對選舉的信任感和參與感，有助于選舉活動順利進行。
（三）預選確定正式候選人。
如何從衆多的初步候選人中，按照差額的原則，篩選出適當數量的正式候選人，這在任何選舉中都是一個重要問題。在有的選舉中，法律規定由選舉主持機關組織選民反複醞釀、討論、協商，按照多數選民的意見確定候選人。但是，“醞釀、討論、協商”不是一種程序化的方式，容易受人爲因素的幹擾，在這一過程中，選民的意志往往得不到尊重，選舉主持機關則有可能利用這一機會，按自己的意志確定正式候選人，造成事實上的“指選”、“派選”。即使選舉主持機關沒有違法，有的初步候選人或選民也可能因爲不知道自己或自己挑選的候選人爲什麽沒成爲正式候選人，從而懷疑篩選過程的公正性。
爲解決這一問題，在初步候選人的基礎上，按照多數人的意願，公正、公平地確定正式候選人，各地的村委會選舉辦法做出了以下類似的規定：如果提名的初步候選人人數多于差額人數，就要組織預選産生正式候選人。預選時，由村民選舉委員會設立投票站和秘密寫票處，並推選出監票人、計票人，在規定的時限內組織選民進行無記名投票。選民在選票上填寫的候選人名額不得超過應選名額。投票結束後，公開唱票和計票，根據得票多少的順序，確定候選人名單。候選人的名額應當多于應選名額一至若幹人。
程序化的預選，使每個初步候選人都處于平等的競爭地位，無論是當選者還是落選者，都覺得公平合理。當選者認爲自己贏得光榮，落選者覺得自己輸得服氣。選民因爲自己掌握了確定正式候選人的權利，對預選結果也不再心存疑慮。
（四）罷免權使選民享有重新選擇的權利。
村民的罷免權是其選民權利的重要組成部分。如果沒有罷免權，村民的選舉權就是不徹底的、不完整的。罷免權體現了村民對當選人始終保持著重新選擇的權利。這種隨時撤換的權利，是選民對當選人監督、制約權利的體現，對當選人的行爲取向與行爲方式産生了強有力的影響。爲了保障村民罷免權的順利實施，各地的選舉辦法在村委會組織法有關罷免規定的基礎上，加強了對罷免的程序保障，如“罷免要求應當以書面形式向村民委員會和所在鄉鎮人民政府提出，並寫明罷免理由。村民委員會應當在接到罷免要求一個月內召開村民會議，進行投票表決。村民委員會拒絕召開村民會議表決罷免要求的，可以由鄉鎮人民政府召集村民會議，由村民會議進行投票表決。”
在村委會組織法正式實行不到一年的時間裏，據不完全統計，全國至少發生了近百起村民自發罷免村委會主任或整個村委會班子的事例。罷免的啓動與成功，使村民參與的深度和有效性得到很大提高，保障了選民選擇權利的完整性與連貫性。黑龍江省哈爾濱市集樂村村委會主任于1996年由鎮裏“指選”産生，村民對此很有意見。1998年，該主任利用災後重建的機會，以權謀私，更加重了村民的不滿，開始向上級反映情況，但問題沒有得到解決。1998年11月4日，村民從電視中得知《村委會組織法》正式實行後，立即買書學習，隨後決定按照法律規定的程序聯名提名罷免該主任。1999年3月6日，村裏召開了全體村民大會，嚴格按照程序罷免了該村委會主任。通過上面這個案例，我們可以看出，罷免權對選民至關重要，甚至能夠使選民由弱勢變得相對強勢，在一定程度上改變選民由于不能充分行使自己的選舉權造成的無力感。據預測，在今後一段時間內，村民罷免村委會幹部的案例數量將會有較大增長。
（二 ） 競爭性
村委會選舉制度的競爭性體現爲兩點，一是差額原則，二是關于競選的規定。
村委會組織法規定：候選人的名額應當多于應選名額。地方的村委會選舉辦法將差額的原則具體化，一般是主任、副主任候選人名額比應選名額多1人，委員候選人名額比應選名額多1至2人或3人。這表明，村委會成員的全部職位都實行差額選舉。這已經成爲村委會選舉中普遍遵守的規則。在湖南省1999年的村委會選舉中，全省100％的村都實行了差額選舉。
在差額的基礎上，爲了自己當選，村委會選舉制度允許候選人之間展開公平、公開的競爭。地方的村委會選舉辦法一般都規定：在投票日前，選舉委員會按照公開、公正、公平的原則，向選民介紹正式候選人，也可以組織候選人進行競選演說，並回答選民和其他候選人的提問，但內容不得違背國家的法律、法規和政策。競選的合法化，對于村委會選舉有重要意義。有的觀察者認爲：“村委會選舉的一個重大成就是不但公開打出了‘競選’的旗幟，並且越來越具有競選的實質內容。”更有人將之稱爲“整個中國農村選舉中最大膽、最重要的突破。”
透過這項規定，可以看出這種競選與西方國家競選的不同之外：第一，競選由選舉委員會組織，候選人不得自行開展競選活動。所以，競選活動是激烈的，同時也是有計劃、有秩序的。第二，競選是個人之間的競爭，無黨派背景。在西方社會的選舉中，政黨與選舉的關系非常緊密，“若無強大的政黨爲後盾，公民是難以被提名爲候選人或當選的，因此，只有政黨提出的候選人才會有極大的當選機會，才會有實際意義。”[16]在我國村一級，合法的民主黨派沒有基層組織，就談不到提名候選人。根據新的村委會組織法關于村民直接提名的規定，村黨支部也沒有提名權。所以，候選人之間的競爭是個人道德感召力與才能的競爭，每個人都聲明自己的治村方案有利于全體村民。第三，公費競選。西方的競選需要花費巨額經費，限制了大多數選民的選舉權和被選舉權。而在村委會選舉中，根據法規規定，村級選舉費用包括競選費用都從集體收益中支出，候選人不必爲競選支付費用，這有利于大多數選民參與。
競選的一般程序是：在選舉日前，由選舉委員會組織，各位候選人在全體村民面前，發表治村演說，主要內容有個人簡曆、競選條件、任期目標、工作措施以及對村民的承諾，號召大家投自己一票。候選人之間可以互相提問，還要回答選民提出的各種問題，接受選民的檢驗。爲了讓選民充分了解候選人，有的村將候選人的競選演講錄音，在村廣播站反複播放。有的村還通過錄像，在閉路電視上反複播放，讓選民坐在家中就能品頭論足，進行比較。也有的組織候選人走家入戶宣傳自己。
把競爭機制引入選舉，打破了以往選舉死氣沈沈的局面，使選舉變得有聲有色，候選人和選民都處于主動參與、積極競爭的狀態，二者的直接互動又活躍了整個村莊的氣氛。競選爲候選人展示自己的能力，爭取當選提供了均等的機會，有利于吸引優秀人才參與選舉，並使他們脫穎而出；也有利于選民對候選人做出正確判斷，在比較中做出理性的選擇，使更有民意基礎，更有能力的人進入村委會；競選演說也同時增強了選舉工作的透明度，有利于防止“地下”競選活動，克服家族、派性帶來的消極影響。
競選對選民和候選人的影響是直接而迅速的，可以改變候選人在選民心目中的形象，使選民重新做出選擇。例如，吉林省梨樹縣王家園子村村委會主任候選人有劉、王二人。預選時，劉得了550票，王得了464票。經過競選演講，王以懂經濟、辦實事的形象給選民留下深刻印象。投票後，王以高出劉200多票的751票擊敗了劉，當選爲村主任。在選舉結束後的采訪中，一位選民表示，“競選不競選大不一樣。我在預選時投了劉的票，因爲他原來就是村黨支部副書記，一般來說有工作經驗。可後來聽了王和劉的競選演說後，我改變了主意，覺得王講實話、辦實事，比較務實，懂經濟、能幹。所以，正式選舉時我投了他的票。”另外一位青年農民也談到，“正式選舉前，我都投了自己的票，聽了競選演說後，覺得王更好，他提的治村方案、辦法，更實際、更可行，給人的印象是一個懂經濟、有實幹能力的人。所以，最後我投了他的票。我覺得競選演講對人有很大影響。”[17]通過這一案例，可以看出競選爲中國最普通的農民搭建了一個自我表現的舞臺，使幾千年來一直沈默、壓抑、被“面子”文化束縛的農民煥發了生機和活力,從而敢于、樂于在競爭中挑選別人與被人挑選，塑造著一種新型的社會人格。
競選目前又有了新發展。一是出現了報名競選制。自1998年後，吉林省梨樹縣制定了《梨樹縣村委會選舉辦法》，規定在村委會選舉中實行報名競選。凡願意參加競選的選民，可自願參加競選演講，演講者必須在演講正式開始三日前向選舉領導小組報名、填寫登記表、上交一份演講材料，及對村民的承諾。沒按規定報名登記者，視爲放棄競選機會。二是競選程序日益規範化。河北省遷西縣以縣政府文件的形式在全國第一個制定了《治村演說規則》，對演說的組織、形式、時間、地點、內容，及村民提問的範圍、順序、方法等作出了具體規定。由于村委會選舉制度一向善于吸收實踐經驗，地方的創新必將爲有關法律、法規規範競選提供基礎。
（三 ） 秘密性
所謂秘密性，是指采取不爲他人所知投票指向的方式進行選舉。也就說，選民投了誰的票，不投誰的票，投的是贊成票，還是反對票，棄權票，只有他本人知道，這可以免除選民産生顧慮，把自己的真實意願表現出來。爲了保證選民選擇意願的秘密性，我國的選舉制度基本都規定無記名投票，村委會選舉制度也不例外。但是，村委會選舉制度與人大代表選舉制度或黨的選舉制度不同的一點，就是規定在選舉時，設立秘密寫票處，進一步發展和完善了無記名投票原則。 村委會組織法第十四條規定：選舉時，設立秘密寫票處。這一規定充分體現了無記名投票的原則，保護了選民自由選擇的權利。由于村落是個“熟人社會”，人際關系錯綜複雜，如果公開寫票，選民的意願容易受到幹擾，宗族、家族等勢力可能借機監督、幹涉選民，以求達到自己的目的。這會使選民感到無形的壓力，難以真正表達自己的意志。也可能造成選舉的混亂。秘密寫票處的設立與使用，可以有效地防止家族勢力和不同派性勢力的幹擾，減少選民的擔心與顧慮，表達自己的真實意願。 寫票形式的創新，是唯有村委會選舉具備的一個特色。選舉日當天，無論是在選舉大會會場，還是投票站，到處都可以見到村民因地制宜建成的秘密寫票處，有的是學校的教室、有的是劇場兩邊的小化妝間、有的有屏風、紙箱、木板臨時搭建。吳毅考察了1999年四川T市肖村村委會選舉投票日的秘密劃票過程：“選民們最看重的是秘密劃票。他們認爲，秘密劃票能夠充分保護選民的自主性。‘想寫誰就寫誰，不會得罪人’。秘密劃票處設在教室外面的露天走道旁。四個教室外，十幾張課桌一字排列，桌子上放好了圓珠筆，以供劃票使用。爲了確保劃票的隱密性，每張桌子之間都相隔了一定的距離。此外，各組的監、計票員守在教室門口，每個選民只有在聽到工作人員喊自己的名字時，才能走出教室領取選票，然後到課桌前劃票。每一次，課桌旁只能有一位選民劃票。劃票之後，選民再把選票投進票箱。”隨著村委會組織法的正式實施，秘密寫票處已經成爲農民自由行使選舉權的制度化保障。在1999年湖南省的村委會選舉中，設立秘密寫票處的比例已經達到90％以上。
（四 ） 公開性
公開是公正的保障。公開性保證了選民的知情權，有利于選民監督選舉。公開性貫穿于村委會選舉的全過程：公開選舉程序和具體規定，使選民了解什麽是合法的選舉，清楚自己的權利與義務；公開選民名單，防止選民登記中出現“錯登”、“漏登”、“重登”，保證每個選民的選舉權利；公開應選名額和候選人條件，引導選民的選擇意向；公開候選人名單及其基本情況，防止內定、指派候選人；公開計票、當場公布選舉結果，防止“黑箱”操作等等。
這其中比較有村委會選舉特色的，是村委會組織法第十四條規定的“選舉實行公開計票的方法，選舉結果應當當場公布。”與此相反，在其他類型的選舉中，計票過程一般不對全體選民公開，選舉結果在選舉日後公布。
在村委會選舉中，實行公開計票，當場公布選舉結果對于選民的心理和選舉結果的公正有很大影響。對選民而言，在自己的親自監督下，公開計票、當場公布結果這一程序的合法性使他們對選舉的信任感大爲增強。在每一個選舉會場，公開計票都是吸引選民注意力的高潮事件，他們熱烈地關注著計票過程，期待著選舉結果，對民主産生了一種精神上的關切。當通過一張張選票的統計，選舉結果終于産生時，特別是候選人競爭激烈，當選人票數相同或以微弱多數險勝，選民就會感到自己的一票不是無足輕重的，而是能夠影響選舉結果的，覺得“如果我改投他人，選舉結果就會不同了”，這會使選民更加珍視自己的一票，改變選民的政治無力感，增加政治功效感和自信心。另外，計票與選舉結果的公開性、及時性，有助于杜絕因秘密計票産生的營私舞弊、弄虛作假、篡改選舉結果等行爲。公開計票時，由于整個過程都在村民的高度關注下進行，無論是鄉鎮政府、選舉委員會還是其他人，都不太可能找到機會或有足夠的膽量對選舉結果施加不正當的影響，從而保證了選舉結果的公正性。
公開計票與當場公布選舉結果的規定已經普遍實行，得到了村民的積極支持。在1999年廣西的村委會選舉中，全區87％的村做到了公開唱票、計票、當場公布選舉結果。[19]據《人民日報》1999年3月18日報道，廣東省化州市林塵鎮令村，在1月17日村委會選舉投票結束後，檢票、唱票、計票用了近3個小時，村民們一直都不離開現場，大家寧可餓著肚子等待選舉結果。在有的地方，村民還請來公證人員監督選舉過程，最後當衆宣布選舉結果的真僞。上面這個案例所描述的場景，在筆者自己觀察的選舉中也普遍存在，這是村民在以自己的實際行動表達對公正、公平選舉的渴望與支持。
形成目前這套村委會選舉制度，用了近16年時間，可謂來之不易。當然，這套選舉制度不是完美無缺的，仍處于發展之中，特別是在制度規定與實際運行之間還存在一定差距。但客觀地講，在我國目前的各種選舉制度中，村委會選舉制度的民主含量是最高的。它從制度安排的角度，爲公民參與提供了必要的渠道與空間，激發了億萬農民的參與熱情，避免了形式主義的選舉。同時，它的程序公正性得到了各方認同，引導人們在選舉中追求程序的合法化，保障了選舉的規範與秩序。這套獨具特色的選舉制度的實施，不僅對村委會選舉實踐産生積極影響，也是進一步推進政治民主化可資借鑒的寶貴資源。
http://www.lw123.com.cn/Article.asp?Articleid=294#top村民自治進程中鄉村關系的偏離＞作者：金太軍 董磊明
內容提要：村民自治進程中鄉鎮政權與村委會的關系（鄉村關系）存在著“偏離”成文法律規範的現象，這種偏離嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。作者分析了鄉村關系偏離的主要表現及其成因，並提出了將村委會與鄉鎮人大銜接起來；改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度，規範鄉鎮政府行爲；明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限；進一步提高鄉村幹部和農民群衆的素質等若幹對策建議。
隨著中國農村家庭聯産承包責任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統的行政命令─服從型的鄉村關系爲新型的“鄉政村治”格局所取代，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農村管理體制中並存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉鎮政權，二是代表村民行使基層社區自治權的村民委員會。
誠然，包括憲法和《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）在內的一系列成文法律都已確認了村委會的自治性質，並規定了鄉鎮政府與村委會之間的工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規範運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系（簡稱鄉村關系）又常常與成文法律所規範的存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。本文擬在對若幹鄉村實地調查的基礎上，著重分析鄉鎮政府與村委會之間關系偏離的主要表現及其成因，並提出若幹對策建議。
一、鄉村關系偏離的主要表現
鄉村關系的偏離，最經常、也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從産生到日常工作進行行政幹預。
村委會由村民依法直接選舉産生而不受幹預，這是它作爲村民自治組織的必然要求，它使傳統的鄉村行政隸屬關系喪失其合法依據。也正因爲如此，不少鄉鎮政權總是力圖通過種種手段幹預、操縱選舉，使他們認爲“聽話的”、“有能力”的人當選。當然，不同的地區，鄉鎮施加影響的方式與效果也有所區別。相對說來，實行直選的地區，鄉鎮對選舉一般不定調子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環節上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結果。而其他地區的一些鄉鎮則存在直接幹預甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調查時，就碰到一個鄉的黨委書記（曾任過縣裏推進農村基層民主建設的民政局副局長）以農民素質太低、該鄉情況特殊爲由，堅決抵制直選，並且直接操縱幾個村的選舉。有關研究資料和我們的調查均顯示，現階段，鄉鎮政權在村委會選舉中大多能實現自己的目標。而且這種幹預一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府幹預（如取消賄選産生的村委會）通常被認爲是合法的。
在平時的村務活動中，鄉鎮對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現自己的意志。由于農民的組織化程度較低以及轉型期社會問題複雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉鎮幫助。同時，村委會還希望能從鄉鎮多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉鎮的意圖，有的甚至有討好鄉鎮的傾向。這樣鄉鎮政權利用自己的資源優勢，在很大程度上弱化了村委會的權力，實現了對村委會的控制。
鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(鄉鎮長大都任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨支部的換屆選舉，根據《黨章》的規定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉産生，但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意願者當選。這樣村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖，包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉黨委書記曾明白無誤地告訴筆者：“《村組法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因爲鄉鎮長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導!”
一些鄉鎮還借助于“村財鄉管”來強化對村委會的控制。據我們對江蘇12個縣40多個鄉鎮的調查，村財鄉管主要有以下幾種具體表現形式：有的是村裏所有的資金、帳目都上交給鄉鎮的農經站和信用社管理，村裏若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉鎮農經站審核、批准；有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村裏用錢但不允許存錢、管錢，村裏存錢過多或不將多余的錢存交于鄉鎮，將按貪污論處。鄉鎮農經站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉鎮政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村裏的會計人員統一集中在鄉鎮辦公，用管住會計人員的辦法來管住村裏的資金和其他財産。村財鄉管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴張鄉鎮的權力，通過加大鄉鎮對村級以財務收支爲核心的經濟活動監督制約的力度，以此來重新調整鄉村關系。
一、鄉村關系偏離的主要表現
鄉村關系的偏離，最經常、也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從産生到日常工作進行行政幹預。
村委會由村民依法直接選舉産生而不受幹預，這是它作爲村民自治組織的必然要求，它使傳統的鄉村行政隸屬關系喪失其合法依據。也正因爲如此，不少鄉鎮政權總是力圖通過種種手段幹預、操縱選舉，使他們認爲“聽話的”、“有能力”的人當選。當然，不同的地區，鄉鎮施加影響的方式與效果也有所區別。相對說來，實行直選的地區，鄉鎮對選舉一般不定調子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環節上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結果。而其他地區的一些鄉鎮則存在直接幹預甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調查時，就碰到一個鄉的黨委書記（曾任過縣裏推進農村基層民主建設的民政局副局長）以農民素質太低、該鄉情況特殊爲由，堅決抵制直選，並且直接操縱幾個村的選舉。有關研究資料和我們的調查均顯示，現階段，鄉鎮政權在村委會選舉中大多能實現自己的目標。而且這種幹預一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府幹預（如取消賄選産生的村委會）通常被認爲是合法的。
在平時的村務活動中，鄉鎮對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現自己的意志。由于農民的組織化程度較低以及轉型期社會問題複雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉鎮幫助。同時，村委會還希望能從鄉鎮多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉鎮的意圖，有的甚至有討好鄉鎮的傾向。這樣鄉鎮政權利用自己的資源優勢，在很大程度上弱化了村委會的權力，實現了對村委會的控制。
鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(鄉鎮長大都任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨支部的換屆選舉，根據《黨章》的規定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉産生，但鄉鎮黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉鎮黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉鎮黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意願者當選。這樣村黨支部書記對鄉鎮黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉鎮黨委的意圖，包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉黨委書記曾明白無誤地告訴筆者：“《村組法》所說的鄉鎮政府對村委會的指導關系，實際上是領導關系，因爲鄉鎮長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉鎮政府領導就是接受黨的領導!”
一些鄉鎮還借助于“村財鄉管”來強化對村委會的控制。據我們對江蘇12個縣40多個鄉鎮的調查，村財鄉管主要有以下幾種具體表現形式：有的是村裏所有的資金、帳目都上交給鄉鎮的農經站和信用社管理，村裏若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉鎮農經站審核、批准；有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村裏用錢但不允許存錢、管錢，村裏存錢過多或不將多余的錢存交于鄉鎮，將按貪污論處。鄉鎮農經站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉鎮政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村裏的會計人員統一集中在鄉鎮辦公，用管住會計人員的辦法來管住村裏的資金和其他財産。村財鄉管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴張鄉鎮的權力，通過加大鄉鎮對村級以財務收支爲核心的經濟活動監督制約的力度，以此來重新調整鄉村關系。
（二）國家的農村發展戰略及其矛盾
鄉村關系偏離的成因，既不能簡單歸之于一些鄉鎮領導對既得利益的維護，也不能完全歸因于上面所說的有關法律規定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從國家的農村發展戰略及其矛盾中探尋。
在中國這樣一個後發現代化國家和比較落後的農業大國，經濟社會的超常規發展或現代化目標的盡快實現，需要國家開發農村社會的創造力，培育社會自組織力量。而現代化進程又要求國家對農村社會進行有效的控制，維護社會穩定，合理地抽取資源。改革開放以來，隨著農村逐步實行家庭聯産承包責任制，確立了農戶相對獨立的生産經營者地位，“政社合一”的人民公社體制開始瓦解，國家通過改變對農村的控制方式，“讓渡”給農民自主謀生空間，並在組織方式、政策及宣傳上寬容和鼓勵鄉村自行發展鄉鎮企業，自行積累財富。這種“放權讓利”的做法，一方面使農村經濟體制産生深刻的變更，形成新的經濟關系格局，使農村社會的潛在能量被空前地釋放出來，使農村社會財富急劇增長，國家也因此從中抽取到更多的資源。另一方面也導致農村社會結構的深刻變化，導致農村政治結構、政治關系産生了脫胎換骨式的改造。農村權力和利益日趨分化，農民處于高度分散狀態：政府權力相對從農村收縮，農村正式組織也因此漸趨衰落，這使得國家的方針、路線政策難以在農村貫徹，從而影響了國家對農村社會的控制。同時，新時期農村也出現了諸多新的社會問題，諸如社會治安紊亂，幹群矛盾突出，農民防範自然和市場風險的能力低下等。這些都影響了農村的發展和穩定。而當前國家仍需要讓農村繼續爲城市和整個國家的現代化提供糧食作物，部分工業品和工業原料，以及限量的廉價勞動力。國家因此極其重視糧食作物生産和控制鄉村人口流動問題，並且仍然通過下達計劃而不是主要依靠市場價格來保證農業在農村産業結構中的比重，保障糧食生産和供應的基礎，同時通過戶籍制度來限制農民從職業身份改變走向擺脫區域附屬關系和戶籍身份。爲了達到這些目的，國家必須加強在農村的影響、加強對農村的控制。那麽，如何保持國家對農村社會的控制？如何保障農民的合法權益？原來的“政社合一”的體制已失去基礎；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，國家實在不堪重負。剩下的可行性選擇便是實行村民自治。國家希望通過這種方式把村民組織起來，由村民自己管理自己的事務。同時，國家仍需要通過正式的政權組織渠道，特別是鄉鎮政權來引導和規約村民自治及其組織形式──村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的曆史時期，爲了維護農村乃至全社會的穩定，保障農民的合法權益，保證能較順利地從農村社會抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。
（三）鄉鎮政權的特殊功能
與上一點密切相關，鄉村關系偏離的另一個深層原因，是鄉鎮政府在國家權力結構中的地位及其所擔負的職能。
衆所周知，鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，最終都要鄉鎮政府加以貫徹、落實，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的，其完成情況是衡量鄉鎮領導“工作實績”、決定其升降去留的一項主要指標。特別是目前縣對鄉鎮領導的工作考核普遍實行“三個一票否決制”，即計劃生育一票否決制，信訪社會治安一票否決制，發展經濟一票否決制。這3項工作都被量化爲一些具體指標。
這些指標是自上而下制定的，指標制訂後逐級分解並落實任務和責任到人，鄉鎮領導只能完成或超額完成，否則不僅升遷無望，還可能“烏紗”難保。這迫使鄉鎮領導及機關幹部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標，特別是那些直接由村民負擔的任務，如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負擔等等。爲此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實。這其中的確有少數鄉鎮領導幹部出于自身利益而假公濟私或工作方法上粗暴、簡單等方面的原因，但根本上還是鄉鎮政府所擔負的特殊角色使然。我們所走訪的幾十位鄉鎮領導在談及對一問題的看法時，都不同程度地表示有不得已的苦衷，他們都聲稱並不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治長遠來說所具有的重大意義，但上面交付的硬性任務難以完成，因此不得不幹預甚至操縱村委會的工作。有的鄉鎮幹部坦承他們做的許多事情違反了《村組法》，但又補充道：“我們是奉上級命令行事，是奉命違法”。理由很簡單，若僅僅依靠《村組法》所規定的那種指導或協商方式，是很難支配作爲村民自治組織的村委會的，更無力通過村委會對村民汲取實現目標和完成計劃的人力、物力和財力。應該說，這種看法在目前的鄉鎮幹部中有相當的普遍性。在理論界也不乏回應者。如有學者曾提出“村委會准政權化”的設想，試圖在保持村民自治性質不變的基礎上，給予村委會一定程度的政權性質和地位，以爲政府提供一個合乎法理，可靈活使用的組織形式，既保持政權的控制能力，又爲村民自治留下空間。而由中共湖北省委組織部和湖北省農村社會經濟調查隊課題組 1995年提交的一份權威報告，甚至主張將村民委員會下沈到小範圍的自然村，在自然村之上設立村公所，作爲鄉政府派出機構，以進一步強化國家對農村基層社會的行政管理。這種似乎不合時宜的主張並非空穴來風，更非村委會雙重角色的失衡
上述兩點決定了村委會實際上扮演著雙重角色，而這雙重角色的相互沖突和失衡恰恰是鄉村關系偏離的又一深層根源。村委會無疑是法定的村民自治組織，村民希望通過由自己選舉産生的村委會來控制社區資源，體現和維護他們的利益，而村委會由村民産生和罷免，也決定了村委會必須代表村民意願，以爲村民服務來換取村民的支持和信任。但是，這只是村委會性質和功能的一個方面；另一方面，鄉鎮的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實施，因此，村委會實際上又承擔著某些行政職能，具有准政權組織的意味。許多調查顯示，村委會除了完成屬于自治範圍的工作外，它的另一方面的工作(約占其全部工作的2/3)就是貫徹上級的方針、政策。因此，村委會便居于鄉鎮和村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群衆的“雙重角色”⑿。這兩種角色的最終歸屬應該是一致的（這是由國家政權的人民性質決定的），但在現實生活中，特別是在中國現代化迅速推進的背景下，這兩種角色所分別體現的村民意志與鄉鎮行政意志的沖突則是大量的，經常的。這是因爲中國所要實現的後發外生型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應並接受原生型現代化國家在很長一段?
對這種沖突，村委會“海選”模式的首創地吉林省梨樹縣的一些民選的村幹部可謂深有體會，他們說，“當選”比“任命”的壓力更重，因爲原來只有一個責任方向(上級——鄉鎮)，現在至少變成兩個；原來對他們只有一種要求，現在變成多種要求。村委會要做到兩者兼顧，有一定難度。但若偏重于某一角色，就勢必引發糾紛。
三、理順鄉鎮政府與村委會關系的若幹對策
上述可見，鄉村關系的偏離，或者說村委會與鄉鎮政府的矛盾和沖突來自于村委會(代表村民)和鄉鎮政府(代表國家)兩方面，各有其合理性和依據，也各有其偏激之處。從總體上看，矛盾的主要方面在鄉鎮政府，也就是說，擁有基層政權的行政權力、高度組織化的鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉鎮政府本身入手。筆者這裏無意提出系統、成熟的對策，只想談幾點初步的設想。
一是將村委會與鄉鎮人大銜接起來。鄉鎮人民代表大會是鄉鎮一級的國家權力機關，是本鄉鎮人民群衆(主要是農民)行使當家作主民主權利的主要形式。它在性質上雖不同于作爲村民自治組織的村委會，但在功能上二者又有相通之處。筆者設想，是否可以考慮從組織上將二者銜接起來，即規定：村委會委員原則上應是鄉鎮人大的代表，村委會主任、副主任則是其當然代表，從而將村委會“巧妙”地納入國家權力系統內，使之由完全的“體制外”力量變爲一定程度上的“體制內”力量：一方面，作爲鄉鎮人大代表的村委會成員可以通過制度化的渠道在鄉鎮一級國家權力機關表達和體現村民的願望和要求，使鄉鎮人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意願；另一方面，鄉鎮人大對作爲人大代表的村委會成員又有一定的組織上的約束力，使之更主動、自覺、積極地協助鄉鎮人大的執行機關——鄉鎮政府開展工作，由此實現村委會與鄉鎮人大、政府的良性互動關系。而村委會主任、副主任、委員會只是以個人身份參加鄉鎮人大，這並不會改變村委會作爲村民自治組織的性質。
二是改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度，規範鄉鎮政府行爲。特別是要改革那種單純由上級制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法。上級政府在制定鄉鎮發展指標時，既要符合中央政策精神，又要真正做到從鄉鎮實際出發，充分考慮鄉鎮的意見和要求。由于這些考核指標，大都要落實到每個村民，因此事先應與村民委員會進行協商，廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標才易于羸得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。同時規範鄉鎮政府行爲。在實際生活中，鄉鎮政府往往將爲謀求自身利益而作出的鄉鎮指令也以國家任務的名義下達給村委會，要求村委會完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，諸如屢減不輕的農民負擔，屢禁不止的達標升級以及鄉鎮主要負責人爲個人目標而樂此不疲的“政績”工程等等，它們恰恰是村民最激烈反對的，是造成鄉村關系沖突的重要根源，因此，應通過制度化手段將其從正常、合理的政府行爲中剝離出來。
三是明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限。在中國農村處于急劇社會變遷且經濟社會發展地區不平衡的背景下，鄉鎮與村之間的利益邊界及權限範圍往往是模糊的，變動著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規爲依據建章立制，制定出上合國家大法，下合社情民意、簡單明了、便于操作的制度，對鄉政府和村委會的職責權限作明確具定的規定。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，已經制定了有關鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉政府的規則，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規範基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能達到大體上的平衡。在此基礎上，還可以考慮“增加、補充有關法律後果的條款，明確規定無正當理由拒不完成鄉鎮布置的國家任務和非法幹涉村內事務的有關責任人的法律責任”，以防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向⒁。需要說明的是，鄉鎮政府與村委會、鄉政與村治之間並非簡單的零和博弈，二者並不一定是此消彼長的關系。從理論上講，二者之間形成一種優勢互補的良性互動關系並非不可能，在實踐中這樣的成例案例也並不少見。一些地區的村委會負責人注意平衡鄉鎮行政與村民群體兩方面的意志，有意識地利用自己的智慧來減少鄉鎮行政與村民群體對抗的強度，從而使村委會在一般情況下可以平衡兩方面的利益，照顧到兩種功能。
四是進一步提高鄉村幹部和農民群衆的素質。雖然近20年中國農村基層幹部群衆政治素質的迅速提高已是不爭的事實，但中國農村社會發展極不平衡，在一些地區，村委會與鄉鎮政府之間的不協調，同鄉村幹部和農民群衆素質較低存在著某種內在的聯系。表現在鄉村幹部中主要是不相信群衆、官僚主義、人治觀念、以權謀私等，表現在村民群衆中，則是文化水平低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。要改變這一狀況，提高鄉村幹部和群衆的素質，使之形成比較成熟的現代民主觀念、法制意識和契約精神，加強對鄉村幹群的教育、培訓固然是一個有效手段，但從根本上說，則是要在市場經濟發展基礎上實現鄉鎮民主管理和村民自治的良性互動，從而爲鄉村幹群政治素質的提高提供制度實踐的課堂。
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農村權力結構的制度化調整
[內容提要]
直接公開的村民選舉制度的導入，使農村權力結構發生了根本性的變化，這就是從以黨的一元化領導爲特征的一元權力結構向村委會與黨支部並列的二元權力結構轉型。農村權力結構的制度化調整的目標，就是在促進村民自治制度發展的同時，完善村黨支部的領導機制；其基本途徑就是通過“兩票制”和“二選聯動機制”，把直接公開的競選機制同時引入村委會與黨支部建設，在共同的民意基礎上建立村委會與黨支部職能協調的制度化機制。
村民選舉制度導入農村之後，一個始料不及的效應，就是農村權力關系普遍出現了結構性的矛盾，表現爲村委會與黨支部（以下簡稱村支兩委）權力之間的沖突與調適，鬥爭與妥協。然而，矛盾的實質是什麽？根源在哪裏？解決矛盾的基本途徑是什麽？乃是一個亟待冷靜思考的重大問題。
本文試圖從二元權力結構的理論視野，結合中國農村社會實際，對上述問題進行經驗性研究。
一、 農村黨政關系問題的爭論及其意義
美國一位政治學家，叫柯丹青（Daniel Kelliher），1997年他在《中國學刊》（The China Journal）發表了一篇文章，專門論述中國國內學者針對村民自治問題的爭論。這些爭論都是近10來年發生的事情。柯丹青發現，盡管大家都不否定黨對農村的領導地位，但村黨支部的法律地位卻是模糊的。國內學者對村支兩委關系的看法存在很大的差異，這同人們對待村民自治的工具主義態度有很大的關系。柯丹青指出，無論支持還是反對村民自治的觀點，差不多都是工具性的，他們有關村民自治的那些討論，總是在選擇能人、落實政策、完成任務等具體事務上兜圈子，人們回避或者大而化之地談論村民自治本身的民主價值問題。那些支持村民自治的人，花了很大的氣力去說服鄉鎮黨委相信村民自治同黨的利益不相矛盾。而反對村民自治的人，根本不信這套說教，他們的說法很直爽：“村民自治與黨的領導存在直接的矛盾。如果讓村委會自主運作，就必將削弱黨的領導。如果加強黨的領導，那就不可能實現真正的村民自治。這兩者是相互排斥的。”
不難看到，這樣的爭論還會繼續下去，因爲現實問題不僅沒有解決，而且日益暴露其普遍性和嚴重性。不過現在斷然拒絕村民自治的人怕是不多了，直截了當地否定農村黨組織領導地位的言論更加稀少。最近一期《鄉鎮論壇》的一組專門討論村支兩委關系的文章引起了筆者的關注，因爲這組文章比較集中地反映了國內當前對這個問題的爭論焦點。這個焦點就是還要不要黨政分開的原則，這個原則曾被認爲是中國政治體制改革的關鍵。顯然，對這個問題的不同回答，構成了兩個針鋒相對的陣營。
堅持黨政分開原則的人，有的認爲，如果硬要搞村支書-村主任“一肩挑”，不僅很難保證村民選舉的公平與競爭性，而且將導致黨的基礎力量的損失。[4]有的從理論上來看問題，認爲村主任與村支書，他們的權力合法性來源不同、性質與職責不同、工作重點與工作方式不同、制約機制完全不同，如果兩個職務所肩負的使命發生沖突時，會使“一肩挑”的人處于十分尷尬的境地。還有的人強調法治原則，主張讓村主任依法履行職權，並反問到：“全國農民都在自己選出的村委會帶領下依法履行義務和行使權利，難道不正是我們黨的最大願望嗎。”
在贊成或支持黨政合一原則的陣容中，有人從實踐體會的好處羅列了“一肩挑”的優越性，這些優越性包括，既加強了黨的領導，又提高了村委會的地位；既增強了村民選舉的競爭性，又加強了村支兩委的團結；既化解了幹群矛盾，又提高了村級組織的辦事效率，等等。還有的人認爲，“黨政分開”是一定曆史條件下的産物，這個理念有必要改變，實行“兩委合一”爲中國民主制度改革的深化探索了一條新路子，其潛臺詞就是抛棄黨政職能分開的原則。這種觀點的邏輯結論就是，最好的權力格局是村主任都由村支書兼任，村支兩委高度重合。
顯然，這場有關村級黨政關系的爭論，是80年代政治體制改革爭論焦點——黨政能否及如何分開的繼續。既然有人提到“黨政合一”的重大意義，是因爲它爲中國民主制度的深化摸到了一條路子，這是不是意味著今天發生在村莊裏的“一肩挑”故事，將會成爲國家政治體制改革的摹本？無論答案是肯定的還是否定的，我們都不能小視目前的這場爭論對中國未來政治體制改革的影響。起碼，就目前的爭論來看，人們對黨政分開這個政改原則的態度似乎出現了動搖。
二、 村民選舉後的農村權力結構
在回應上述爭論之前，有必要廓清村民選舉後中國農村權力結構的實際狀況，以便從理論上把握農村黨政關系的實質。
鄒讜用“全能主義”（totalism）這個概念來揭示當代中國宏觀政治社會的基本特征。全能主義政治就是建立在一個總體性社會基礎之上的、以黨爲核心的政治同心圓結構。“黨核心”具有縱橫穿透力，在這種政治穿透的作用下，中國的各級權力組織都具有同構性，即所謂“組織對口設置”、“上下碗口一般粗”等等狀況。在全能主義模式的影響下，農村所有正式組織，包括黨支部、村委會、民兵營、婦女會、青年團等，都是國家自上而下建立並納入了國家控制範圍的組織形態。可以說，農村權力結構是國家制度框架在農村的延伸，農村黨政關系是政權層面的黨政關系的縮影。因此，農村黨政關系的重建無疑對宏觀政治結構的重構具有深遠的影響。
不難發現，在實行村民選舉以前，農村權力關系是以黨的一元化領導爲特征的一元權力結構。而村民選舉制度的導入，改變了村委會權力來源的基礎，村委會權力的合法性渠道與黨支部出現了分野。如果黨支部的權力仍然保持自上而下的性質，那麽村委會的權力依賴于村民自下而上的村民授權，村民選舉就是這種授權的制度化渠道。這就從根本上促使農村公共權力轉向黨政二元權力結構。
說到權力結構，必須考察權力的四個基本要素及其結構，即權力的資源配置模式、來源渠道、運行規範、支配力的強弱對比。從這些要素結構分析來看，村委會與黨支部是性質、職能以及運作機制都有不同的特征，不能混爲一談。
第一，農村權力資源配置的變化：從集體壟斷到多元配置
傳統的“黨的一元化領導”體制之所以得以鞏固，根本的原因是權力資源特別是經濟資源的集體壟斷。在全盤集體化中生活的農民，在經濟上沒有自主權，在政治上也就談不上自治權了。
以包産到戶爲發端的農村非集體化改革，實質上是打破經濟資源集體壟斷的過程。非集體化的過程，無論是美其名曰“藏富于民”也好，還是惡其名爲“集體空殼”也罷，必然是農村社會經濟資源從單一的集體控制向多經濟主體控制模式的轉型。對于農民來說，他們掌握了土地使用權、糧食和現金的處置權，也就意味著他不再如從前那樣依附于村集體或村幹部。反過來，村集體或者村幹部要靠從村民手中提留統籌才能運轉或生存。村莊權力資源配置模式的變革，從根本上改變了農村權力結構的經濟基礎。
當然，潛在的權力資源要轉變成權力者可以動用的資源，需要有一個資源提取的過程。就權力資源提取的合法性來看，村委會有資格從集體經濟、私營經濟以及公私混合經濟中提取經濟資源，而黨支部只能依托集體經濟。也就是說，集體經濟是黨支部權力的經濟資源的唯一來源。因此，集體經濟的強弱與黨支部權力資源的多寡有直接的關聯。顯然，弱集體-強私營的經濟結構使村委會占有的權力資源有可能優于黨支部，導致“黨弱村強”格局的出現。然而，在農戶家庭私營經濟爲主導的村莊，村支書也有可能利用政治手段（或權威性資源）來控制村委會提取的經濟資源。
第二，權力來源及合法性問題：“自上而下”還是“自下而上”
權力來源是指權力合法性或認受性的來源或渠道。就程序民主來說，治者之權必經被治者認可才具有合法效力。治者的權力主要有兩種來源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的選舉。實行村民直選以後，村支部與村委會的權力來源出現了分野。村支部的權力來源主要是鄉鎮黨委任命與支部推選，而村委會的權力只能來自村民選舉。
權力的合法性問題，不僅僅是一個理論問題或者觀念問題，農民在用自己的語言提出了這個問題。當農民認爲“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權威”的時候，他接受的其實是上述的程序民主原則。當村民發出“爲什麽由多數村民選舉的村委會必須接受由少數黨員選出來的黨支部領導？”的詰問時，他其實是質問黨支部權力的合法性來源問題。當他們的疑問得不到滿意的答複時，他們就會質疑村民選舉的意義，于是就發出了這樣的感歎：“如果村支書是鐵定的‘第一把手’，那麽選舉村主任這個‘第二把手’又有什麽實際意義？”
其實，村黨支部權力的合法性，不僅要從程序政治的角度來看，還要從規範政治的合法性來衡量。黨支部的基本政治職能是保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行，村黨支部的權力並不取決于選舉（無論是黨內選舉還是擴大的支部選舉如“兩票制”），而是取決于它的政治正確，也就是保證黨的方針政策在本村範圍得以正確地執行。因此，黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”（村委會選舉也還沒有發展到選政策的高度）。因此，村委會對黨支部領導的服從，實質上是對黨的路線方針的服從，而不是聽命于村支書的個人意志。如果一個黨支部背離了黨的路線、方針和政策，那麽它既缺乏程序合法性，也失去了規範合法性。那些蛻化變質的村支書，盡管成天把“黨的領導”挂在嘴上，其實是利用“黨的領導”這個金字招牌來掩蓋其貪樁妄法的行經。嚴重的是，這些蛻化變質的村支書所耗損的正是執政黨的合法性基礎。
第三，權力影響力及其變化
權力影響力是權力強弱的綜合體現。對這種影響力的衡量，需要經驗觀察才能判斷。從政治分析的角度來看，權力影響力的要素主要包括：1）組織吸納能力，即吐故納新、容納社會精英的能力；2）社會動員能力，即宣傳、發動、取得民衆支持的能力；3）制度監督與組織自控能力。
從現實觀察來看，農村非集體化改革以來，不少農村黨支部特別是村支書在村落中的影響力削弱了，一是黨員的先鋒模範作用削弱了；二是村裏青年人的入黨積極性下降了；三是作爲黨支部的外圍組織或者“助手”，如共青團、村婦聯等也幾乎名存實亡。據有關部門于1995年的調查估計，全國大約有10%的農村黨支部處于這種狀況。這意味著農村基層黨組織失去了對1億左右農民群衆的政治影響！村黨支部特別是村支書能力弱化的原因，固然同權力資源的減少有直接的關系，但根源是黨支部組織建設沒有根本解決“四個化”的問題。所謂“四個化”，就是農村黨員隊伍的老化、黨性觀念的淡化、思想觀念的僵化和部分黨員幹部的蛻化。在近期全國農村學習貫徹江澤民“三代表”思想的活動中，應該把解決這個問題擺在突出的位置。 國內外許多研究村民選舉、村民自治問題的學者，大多認爲村民選舉加強了村委會的權力，提高了村委會的影響力。就筆者的經驗觀察來看，這個判斷符合事實。原因在于，定期的村民選舉使村裏的各種精英可以通過競爭而進入村委會。起碼，我們在理論上可以說，村民選舉制度既提高了村委會吐故納新的活力，也能夠通過預期選舉或啓動罷免程序來保證村民對村委會的動態監督。這種動力機制無疑有助于村委會影響力的提高和鞏固。
第四，權力制度規範的差異：法與政策
黨支部與村委會的制度規範各有特點。《村委會組織法》是村委會權力運作的基本法律規範，其他相關法律也是村委會組織行爲規範的來源。其次，各地農村制定的村規民約、村民自治章程、村委會辦事制度、村民代表會議議事規則等等，既對村民有一定的約束力，也是村委會的具體行爲規範。而農村黨支部主要依據《黨章》和《中國共産黨農村基層組織工作條例》運作。在實際政治生活中，黨支部的行爲規範主要來自不同時期的黨的政策，它的工作任務和工作方式也因政策的變化而變化。
法的相對穩定性同政策的相對靈活性，這兩者之間可能出現的矛盾和沖突，既導致了村支兩委的規範差異，也導致了村支兩委工作方式的矛盾和沖突。應該說，村支兩委及其負責人角色協調的制度條件，是黨的政策和國家法律的內在一致。如果政策與法律打架，投射到村支兩委的關系上，就不可避免地導致關系緊張。這時，村支兩委的權力沖突，反映了法與政策的內在矛盾。
三、 農村黨政關系的制度化調整
無論是堅持“黨政合一”的立場，還是堅持“黨政分開”的觀點，似乎都不否定這樣一個潛在的假設，這就是黨的領導同村民自治或者說村支兩委之間不存在根本利益沖突。堅持“黨政合一”或者“一肩挑”的人，相信村支兩委由此能夠更加協調一致；而堅持“黨政分開”的人，則認爲更多地發揮村委會的作用，對加強黨支部的自身建設有利。如果黨支部不陷入具體事務，就可以騰出手來抓大事。
筆者以爲，農村的二元權力結構是宏觀黨政二元權力格局在農村社會的延伸。在這種政治背景下，既不能以黨代政，使得村民自治如同虛設；也不能以政代黨，把黨的領導迷失在繁雜的事務工作之中。然而，無論進行何種制度設計，都必須在解決村委會權力合法性的同時，解決黨支部權力的合法性問題。而把村民直接選舉的制度機制一同納入黨支部和村委會，就是解決這個問題的制度化途徑。
讓我們先來看一看村民選舉的實際情況。民政部黨組對1999年全國的村委會換屆選舉結果有個評價：村委會成員的構成比例出現了“三高一低”現象（黨員比例高、致富能手高、文化程度高、平均年齡低）。廣東民政部門的一份總結報告說，全省10多萬當選村幹部中，中共黨員占77%，黨支部書記成功競選爲村委會主任的占53%。這兩個數據說明，農村基層黨員幹部的主體獲得了村民群衆的信任投票，村民選舉的黨員和非黨員村幹部，都有責任、有能力貫徹落實黨的路線方針政策和國家法定任務。各地“一肩挑”的比例並不平衡，比較高的如廣東的順德、高州和郁南等市縣，“一肩挑”的比例高達90%，在山東省威海市，村支書當選爲村主任的比例是65%。在河北省隆化縣，在村委會第五屆換屆選舉中，村主任是村支書的比例爲4.7%，而村主任是黨員的占57.2%。
其實，村支兩委交叉兼職很普遍，導致這種狀況的原因並不是堅持了“黨政合一”的原則，而是村級幹部職數的限制，不得不實行“一套人馬、兩塊牌子”的結構。說交叉兼職減少了幹部職數的論點也不成立，因爲由村財政負擔的幹部職數基本上是不變的，維持在5-7人左右。實質的問題是，“村支兩委”的人馬如何産生的，是村民選舉的人占多數，還是上級任命的人占多數？更爲關鍵的是，村級混合班子的“班長”是選舉出來的還是上級任命出來的？這就涉及到“一肩挑”的問題了。
如果我們把村民選舉的制度同時導入村委會與黨支部的幹部選擇，那麽“一肩挑”是結果，而不是出發點。如果把“一肩挑”作爲出發點，就有可能硬性推廣這種模式，導致操選、霸選、逃選等不合法或不當行爲的出現。目前，全國各地許多農村在推行村民自治的實踐中，已經意識到把村民選舉的制度機制納入黨支部建設的重要性，並采取了一些制度措施。具體的做法可概括爲二種模式，一是“兩票制”選村支部，二是“二選聯動機制”，即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”這兩種聯動形式。例如，在廣東省首次實行村民選舉的實踐中，估計以“二選聯動”實現村支書-村主任“一肩挑”及交叉兼職的農村，占全省農村的50%以上。這種建立在直接選舉基礎上的交叉兼職結構，使村支兩委避免了權力沖突，增強了村級組織的整體能力。
“兩票制”發端于山西省河曲縣。這個縣在1991年初實行“兩票制”的動機就是爲了解決農村黨支部權威不足或者說權力的合法性危機問題。經過不斷完善，“兩票制”對加強農村黨支部建設發揮了預期作用，山東、福建、江西、河北、湖北和湖南、廣東等省市正在結合本地情況借鑒推廣這一經驗。1998-1999年，深圳龍崗區在廣東率先引入兩票制選村黨支部，也收到了明顯的效果，並把“兩票制”提升到鎮長選舉的制度改革上來。 “兩票制”的實質，在于支部建設中導入村民選舉的制度機制，從而擴大黨內民主，使村民群衆在支書和支委的人選上開始擁有發言權。如果說這是一種制度創新，那麽其本質就是在農村二元權力結構的框架中，在保持黨支部權力自上而下性質的同時，爲黨支部提供了一個自下而上提取權力的信任資源的渠道，從而鞏固和維新了農村基層黨組織的合法性基礎。而村民信任投票的多寡就是這種合法性的量化形式。因此，在推行兩票制的過程中，越能提高和保證村民信任投票過程的競爭性和公正性，也就越能提高黨支部權力的合法性。這就是河曲“兩票制”經驗被許多省市認同的根本原因。
“兩票制”使村黨支部權力基礎發生了變化，簡單地說就是有助于解決黨支部的權力合法性問題。這種制度化途徑也讓村民有了監督村支書和支委成員的權力，即如果憑借村民信任投票上臺的村支書不爲民謀利甚至蛻化變質，那麽村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺。
而“二選聯動機制”似乎更爲直接有效。說它直接，主要表現在兩個方面，一是鼓勵在職的村支書競選村主任，如果當選了，在獲得群衆投票的基礎上一身二任，有助于解決村支兩委的權力爭端。二是如果當選的是一個普通黨員，那麽由于他的民意基礎強于在職的村支書，他也就有理由出任村支書，實現“一肩挑”，這樣的制度安排也有助于解決村支兩委“兩張皮”的問題。我們似乎已經看到，無論是村支書競選成爲村主任的“一肩挑”，還是當選村主任被推選爲村支書的“一肩挑”，都是村民直接選舉的結果。如果顛倒過來，預先圈定在職村支書爲村主任，就不可避免會滋生操縱選舉等違法行爲。
這樣看來，解決農村黨政關系問題有三種制度化途徑，即“兩票制”、“從村支書到村主任”，“從村主任到村支書”。這三種制度化途徑的實質就是把村民直選的制度機制納入了村支兩委的組織建設。那麽該如何運用這三種制度化機制呢？按照簡便有效的標准，這三機制的啓動次序是：首先啓動“從支書到村主任”的機制。這就要求村支書參與村主任競選，競選成功者繼續保留村支書職位，對于那些不敢參與村民選舉的村支書，黨內應該撤換。其次啓動“從村主任到村支書”的機制，這就要求全體黨員大膽參與村委會選舉，當選的村主任以其得票最多，既成爲村委會主任，也成爲村黨支部改選的首位候選人。第三是啓動“兩票制”，假如當選的不是黨員，那麽就應該隨後實行“兩票制”選村支書和村支部，把無能的村支書選下來。爲配合這樣的制度機制，黨支部和村委會的任期應該基本保持一致。
總之，村委會與黨支部不存在根本的利益沖突，在維護村民權利方面可以齊心協力，這就有條件也有動力以村民選舉的制度化機制來協調、改善村支兩委的關系。
四、結論
農村的黨政關系實質上是二元權力結構，村支兩委在權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規範、權力的影響力這四個方面都有不同的特征，但通過引入直接選舉的制度化機制，能夠協調兩者的權力關系。
村民直選制度強化了村委會的權力地位，爲村委會自上而下地提取民意支持（民主授權）提供了合法渠道。盡管鄉鎮黨委及村黨支部有辦法控制甚至操縱村民選舉，但這種做法已經失去合法性。在村民選舉制度逐步完善的微觀背景下，黨支部的權力來源也迫切需要建構制度化的渠道，由此能夠從村民群衆中提取信任資源，“兩票制”、“二選聯動機制”就是提升黨支部權威、協調村支兩委關系的制度化機制。
在農村政治實踐中摸索出來的協調黨政關系的制度化機制，既有助于加強黨的領導，也有助于促進基層民主政治的發展。這樣雙贏的遊戲規則，對中國政治體制改革，無疑具有啓發意義。確實，我們似乎還看到，一個與人民群衆有魚水關系傳統的黨，也有必要著手建構這樣的制度渠道，使人民群衆清晰地表達對黨的領導的認同，從而鞏固黨在農村社會的政治基礎。
（全文發表在《開放時代》2001年7月號，第34-35頁；《中國社會科學文摘》2002年第1期轉載，第105-107頁。）
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村民自治的村莊基礎與政策後果＞作者：範瑜 賀雪峰
內容提要：村民自治制度是當前農村治理的基本制度。相對來說，理論界和實踐部門對村民自治制度的關注集中于自上而下的推行，忽視了因爲村莊本身的不平衡所産生的村民自治實踐狀況的不平衡性。本文討論了村集體經濟狀況對村民自治的決定性影響，討論了村莊規模、村莊社會關聯、村莊精英等構成村民自治基礎的因素，討論了村民自治實踐差異的現實原因。認爲在當前的村民自治研究乃至所有關于農村制度的研究中，不能局限于制度文本和總體狀況的描述，而應考察自上而下的制度安排在不平衡鄉土社會實踐的過程與後果，同情地理解制度實踐的現實，從而提高制度研究和農村研究的學術水平。 關鍵詞：村民自治 村集體經濟 鄉村關系 鄉土社會 不平衡性
一、引論
2001年，我們在山西、湖北、山東、吉林、安徽、江西、浙江、江蘇、廣東和北京各選擇一個村作了關于村民自治實踐狀況的調查。調查選點是隨機的，沒有典型性，但比較真實。調查報告的作者都是近年活躍在村民自治研究領域的年輕學者，都有過較爲長期的農村調查經曆，調查經驗比較豐富，調查報告生動有趣，提出的理論問題和政策問題令人深思。
這些調查報告大都關注兩個方面的問題，一是村民自治的政策後果，二是村民自治的村莊基礎。村民自治也可以看作一種民主化的村級治理制度[2]，其目標是在國家不能爲村莊提供足夠秩序的情況下，通過改善村莊的治理來提供自足的村莊秩序。改善村莊治理的具體辦法就是《村民委員會組織法》上規定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。從調查報告的情況來看，村民自治大大改善了村莊治理，從而爲村莊秩序提供了制度基礎。不過，村民自治也帶來了問題，這些問題在不同村莊的表現相當不同，抽象地討論村民自治的好和壞，功與過，是不能解決問題的，必須深入到村莊內部來看村民自治這一自上而下安排下來的制度，討論村民自治制度與村莊的對接過程，與村莊自組織資源，與村莊集體經濟狀況，與村民的面子、宗族觀念，乃至于與村民的性格和村民與村民之間的相互聯系狀況的相關性，從而理解村民自治的實踐過程，看到制度背後的社會基礎。村莊自足的秩序需求，自上而下的制度安排，當前村莊本身的社會狀況，構成了調查報告的關鍵詞。
二、村民自治制度安排的分類標准
在對調查報告的編輯上，我們將派性和集體經濟狀況作爲分類的主要依據，而將選舉和村莊秩序作爲了共同項。這樣編輯的理由，是民主選舉作爲村莊政治中最爲耀目的事件，對村莊治理的影響最大，也是當前村民自治制度安排中實施最爲徹底有效，最不同于傳統村莊治理方式的方面。民主決策本來是村莊治理中更爲基礎的方面，可惜當前民主決策在實踐中落實的不好，不如民主選舉普遍落到了實處。選擇選舉作爲共同項的另一個原因是，正是選舉這個牽動所有村民和村幹部的戲劇化事件，最爲徹底地將村莊社會的形貌表現了出來，反過來又構造了村莊社會本身的形貌。村集體經濟狀況往往決定了村莊治理的方式，也決定了村莊選舉的方式，村莊選舉又制造或強化，有時也消解了村莊的派性鬥爭。
具體來講，村集體經濟狀況對村民自治的影響極大。所謂村集體經濟，就是村級組織可以獲得或掌握使用的經濟資源，較多的村集體經濟資源不僅可以減少向村民提取經濟資源的數量，緩和當前農村普遍存在的因爲收取提留産生的幹群矛盾，而且可以通過向村民分配村集體創造的公共物品，獲得村幹部對村民的主動性。較多的村集體經濟資源，提高了村級組織的運作效率，強化了村幹部對村民的優勢地位。引入村民自治制度以後，村民有更多參加村務活動的積極性，更願意參加村委會的選舉和村務決策。在村級組織不僅不需要向村民提取經濟資源，而且可以向村民分配公共福利時，村務決策，尤其是通過村民代表會議決策的合法化了的村務決策，具有強大的執行能力。而村集體經濟很少的村莊，村級組織不僅不能代替農民向國家交納稅費，而且辦任何一件事情都需要村民出錢出力，由此造成農民負擔過重和幹群關系緊張，村民以拒交稅費來抗拒村幹部的權威，村民獲得了對村幹部的主動性。引入村民自治制度以後，村民既可能通過民主的辦法來抵制上級過多的提取，也可能通過選擇好幹部，達成善協議，來改善村莊治理，提高村莊公共物品的供給能力。但是，因爲村集體經濟資源較少，村幹部的正當報酬不會太高，村民達成合作協議涉及出錢出力而難度驟增，少數反對合作的村民成爲村莊公共物品提供越不過去的坎。從村民方面看，要麽對村莊事務參與過度，要麽對村級治理漠不關心。總之，村集體經濟資源的有無與多少，對于村民自治的過程與後果具有決定性的影響。
較多的村集體經濟資源因其本身的來源與性質的不同，而會對治理産生相當不同的影響。具體來看，一類村莊的集體經濟資源主要來自村辦企業，這類村莊的村級組織掌握著大大優于一般村民的經濟資源，並因此具有遠高于一般村民的權威。這類村莊的村幹部具有很強的綿延性和傳遞性，即使是村委會選舉，也大多是由村級組織自身的決定和上級組織的幹預，決定了村幹部的當選。在那些由能人辦村辦企業起家的明星村，如華西村、南街村，情況更是如此。蘇南的村辦企業發達，其村級治理或村民自治的過程便大多是這種類型。另一類村莊的集體經濟資源主要來自于賣土地的收入，這類村莊的收入來得太容易，且與某個村幹部的個人魅力沒有關系。簡單地說，這種收入很難歸入某個村幹部和村級組織的經營才幹，與個人無關。這類村莊獲得的集體經濟資源便面臨著村民強大的分享壓力，在村民自治的過程中，村民可以分成一派又一派組織起來分享村集體收入的成果。這類村莊，村民參與村務積極，村幹部本身缺乏自我綿延與傳遞的能力，村委會選舉成爲動員全村村民的最有力武器，村民代表會議吵得一塌糊塗。這類村莊大多集中于個體私營經濟發達的城郊型農村。目前發生的村委會主任罷免案之所以大多發生在溫州、珠江三角洲等私營經濟發達的地區和城郊型農村，不是沒有原因的。
村集體經濟較少的村莊也有激烈的爭鬥，具體可以分出兩種類型，一類是與傳統因素聯系起來的爭鬥，諸如與宗族意識、面子觀念、宗教信仰等相聯的爭鬥。另一類是與少數村幹部或村民個人利益密切聯系起來的爭鬥。這兩種爭鬥在目前的中國農村，因爲傳統深入農村的能力大大下降，而更多表現爲上層的、間接的且間歇性的爭鬥。相對來說，與傳統相聯系的村莊爭鬥更加穩定和深入，在村莊的動員能力更強，具有“派系”鬥爭的特征。而在那些村集體經濟較少且傳統斷裂的村莊，即使發生爭鬥，也僅限于上層少數人中，這種爭鬥很不穩定，動員能力弱，以利益許諾爲基礎建立起來的分派鬥爭只能是派性鬥爭。派性鬥爭最重要的特征是以兩個爭鬥的個人爲中心建立起來的，爭鬥雙方中一方的退出，即意味著派性鬥爭的結束。
大多數集體經濟貧乏村莊即使引入村民自治制度，也並不因此産生戲劇性的場面。一切似乎都沒有變化，村民對村委會選舉十分冷漠，更不用說對村務決策的參與了。多數村民的想法是，只要村幹部不找我收錢，他們做什麽事情與我何幹！不過，當村民因爲諸如水利工程、橋梁道路等設施被破壞，社會治安、道德水平等基本需要不能得到滿足時，他們是迫切期望村幹部來爲他們提供公共物品和村莊秩序的。村民自治是提供公共物品的一種辦法，這是一種民主的辦法，試圖通過村民本身的參與來約束村幹部的不良行爲，提高村莊資源的動員能力，從而爲村莊秩序提供來自村莊的基礎。實踐中的很多村莊是比較好地達到了這個目標的。問題是，這種辦法並非一了百了。離開了村民的參與積極性，離開了對少數村民不合作傾向的約束能力，村民自治這種民主治村方法的效果要大打折扣。 必須將村民自治的效果與村民的行爲傾向，與村民與村民之間的關系狀況及這種關系對村民行爲的約束能力，與村民和村幹部及村莊精英的互動狀況相聯系，來討論村民自治的村莊基礎在那裏。隨後應該討論村民自治的相關政策問題。
三、村民自治實踐中的理論問題
先來討論與村民自治實踐相關的理論問題。這裏討論的理論問題，僅是一個方面，即村民自治制度村莊基礎的方面。
1、村莊的規模。這裏及前面講的村莊，也就是村委會。村委會的規模即其人口的多少和地域的大小。當前的村委會一般是承接人民公社時期的生産大隊而來。生産大隊下面的生産小隊改爲村民小組。人民公社初期實行“一大二公”，生産單位規模較大，帶來極大的效率損失。1962年八屆三中全會通過的《人民公社60條》確認了“三級所有，隊爲基礎”的原則，將生産隊作爲組織勞動的基本單位。生産隊一般20-30戶人家，百余人，是一個相互熟識的熟人社會，這種社會中，因爲相互熟識，可以相互監督，輿論約束也比較有力，從而減輕了人民公社體制本身的問題，使人民公社可以再延續20年之久。建立在生産小隊之上的生産大隊及以此爲基礎建立的村委會，規模較生産隊要大一個數量級，在這種規模的社會中，村民不再相互熟識，輿論壓力下降，一致行動能力不足，村民與村民之間的互動往往經由村幹部這個中介。我們將村委會這樣一個規模的社會稱爲“半熟人社會”。作爲“半熟人社會”的村委會，人們的行爲方式和行動能力具有“半熟人社會”的特點，特別是在村委會選舉及村務決策中，不理解村委會半熟人社會的特點，很難理解村級治理的某些方面。
2、村民與村民之間的聯系。村民與村民之間的聯系，我們叫做“村莊社會關聯”。“村莊社會關聯”指村民之間關系的性質、強度及其廣泛性，尤其指建立在這種關系之上的村民一致行動的能力。任何一個社會得以延續，都是建立在社會成員相互合作基礎之上的，與其他人無聯系不合作的原子化的個人，是現代社會所淘汰的對象。村民自治及村莊秩序的獲得同樣有賴于村民的合作或村民之間建立有強有力的關系，正是村民之間強有力的關系，使得村民會議通過的決策不只是對贊同者具有約束力，而是對全體村民具有約束力。這種約束力不是憑借暴力，而是憑借村民心中的正義和他們對村莊正義的敬畏。他們受到村莊輿論及與這種輿論密切相關的村民與村民之間關系的約束。 村莊社會關聯不是憑空産生的，它與村莊現狀密切相關的。其中的兩個方面尤其與村莊社會關聯關系密切。一是村莊傳統的狀況。宗族意識構成了村民之間的宗族聯系及與這種聯系相關的一致行動能力。面子觀念則造成了輿論本身的力量。二是村莊經濟社會分化的狀況，即在村莊內部因爲資源分布不均衡而産生的一些占有優勢資源的村莊精英對一般村民的影響能力，這種影響能力是村莊形成群體行動的一個基礎。不同村莊的社會關聯程度並不相同。當前市場經濟與現代傳媒的進村和村民的自由流動可能性，對于村莊社會關聯狀況有極大影響，這會構成對村民自治這種治理制度的影響。這方面的研究十分不足。
3、村莊精英。村莊精英是一個“古老”的研究課題，諸如對鄉村土紳的研究和“長老統治”的說法。村民自治是一項授權村民的治理事業，但這並不是說村裏的所有事情都由村民去做，也不是說每一個村民所做的事情和他們的影響力是相同的。正是因爲村民之間各不相同的影響能力，構成了村民本身的結構分化，這種結構分化塑造了當前村莊治理的現狀。
所謂村莊精英，就是村莊中較一般村民影響力大，行動能力強的人。這些人擁有諸如經濟、文化、社會諸方面的優勢資源。村莊精英影響力的大小和方式及村莊精英數量的多少，與村莊本身有密切關系，宗族頭人、宗教領袖和經濟大戶是些高大威猛的村莊精英，這樣的人不會很多，卻“力大無比”。“大社員”、小地痞是些細小瑣碎的村莊精英，這樣的村莊精英數量雖多，影響力卻很有限。村莊精英往往不只是在村莊範圍活動，他們可能將主要的時間與精力放在村莊以外，對于村莊治理沒有興趣。這樣的村莊精英，嚴格說是不在村的精英，與村莊治理關系不大。還有一些人雖然一直在村莊以外生活，卻十分在意村莊生活，他們的生活面向村莊，這些不在村的人事實上是在村精英。細致觀察村莊精英的狀況，對于理解村莊治理，尤其是村民自治引入之後村民的行動和村莊決策的達成，會很有意思。也就是說，因爲村莊精英本身的狀況不同，造成村民自治這個全國一統制度安排實踐後果的不同。 以上三點討論，只是希望回答爲什麽實踐中的村民自治過程與後果的不同。過去學術界和政策部門過于關注村民自治制度實踐中的政府方面，自上而下的方面，這也是村民自治制度實施之初所應關注的主要方面。當前的村民自治制度已實踐10余年，僅從自上而下的視角來看，顯然不夠，因此，我們將村民自治研究中的理論問題定位于村民自治的村莊基礎。以上三個方面在全國不同村莊的表現相當不同，就必然造成村民自治這一民主化村級治理制度實踐的不同。這樣我們就會對村民自治實踐有一個更爲理性的判斷。
四、村民自治實踐中的政策問題
引入村民自治制度的首要目的是爲了解決村莊秩序自足提供的問題，因爲國家在現代化的進程中無力爲龐大的農村社會提供足夠的公共物品。不過，村民自治制度還必須同時解決國家向鄉村社會的滲透能力。在當前的行政體制下面，鄉鎮一級設基層政權，但鄉鎮這個基層政權的範圍太大，一般人口在5萬左右，地域數十乃至上百平方公裏，區區鄉鎮幹部無法將諸如計劃生育、收糧派款等繁重的任務完成，他們無力面對數量龐大的村民。何況他們根本不可能熟悉村民。村委會是一個半熟人社會，千人左右，村幹部對每個村民都很熟悉，正是村幹部可以成爲鄉鎮行政離不開的腿。這樣一來，村幹部就不僅要成爲村民的當家人，而且要成爲鄉鎮行政的代理人。這就面臨著村民自治的第一個政策性問題：鄉村關系問題。
在不同的地區，鄉村關系面臨的問題並不相同，因此，在鄉村關系政策上面所留有的空間也不相同。有些農村地區，鄉鎮政府的首要難題是計劃生育，如江西農村。大部分不發達農村地區，鄉鎮政府的首要問題是收糧派款，是如何爲農村義務教育提取足夠的經費，如湖北、安徽農村。經濟發達地區的農村，鄉鎮政府可能不再有計劃生育或收糧派款的壓力，但如何保證村級組織的有序運作，如何介入村莊內部派性爭鬥，如何保證村莊?
總的來說，經濟發達的農村地區，因爲鄉村組織掌握有大量經濟資源，鄉鎮有求于村級組織的相對較少，而村級組織往往需要從鄉鎮一級獲得合法性資源和權威資源，鄉村關系方面，鄉鎮有更大的主動權。而在經濟欠發達的農村地區，鄉鎮一級急切需要村級組織協助完成讓鄉村兩級都感頭痛的計劃生育和收糧派款的硬任務，鄉鎮一級不敢得罪村幹部，村幹部也因爲合法收入太少而工作難度太高，而缺乏當下去的意願。鄉鎮有時默許村幹部在合法收入之外撈取灰色收入，有時利用正式關系之外的非正式人際交往來籠絡村幹部。
村民自治制度的引入，強化了鄉村關系中事實上一直存在的以上問題的症結。當鄉村合謀以向農民提取資源時，農民不會對鄉村幹部留有好感，農民要麽對村莊事務漠不關心，要麽聯合起來將代理鄉鎮事務意願過強的村幹部選下來。農民聯合起來的基礎是他們的組織方式，在不同地區農民的組織方式是十分不同的。農民組織的一種方式是派性鬥爭。派性鬥爭首先是村莊內部分成兩派的鬥爭。其中一派特別是處于村莊權力弱勢的一派習慣打出爲民請命的招牌，將對手置于與鄉鎮合謀的不利處境。選舉中，鄉鎮事實上是希望幹預以選出自己滿意人選的，但鄉鎮幹預的結果必然強化受到損害一派的憤怒，受到鄉鎮支持一派即使當選，也會不斷受到另一派的“刁難”。鄉鎮因此更加難以完成向村一級滲透的任務。大多數鄉鎮目前終于知道，在村委會選舉這類政策操作性很強的事情上，“按法律和政策來”，不帶意志讓村民選上誰誰當。村委會選舉的自由度越來越高。
高度自由的村委會選舉，會因爲村民的不感興趣以及村民在原子化基礎上的無聯合，而變得沒有力量，鄉村關系依然按照慣性向前走。從完成國家任務的角度，這有可能是好事，但在當前中央政府事實上很難有效控制地方政府，地方政府很難控制鄉村組織的背景下，各種勞民傷財的“積極行政”措施肥了部分官員，而折騰苦了本來很窮的村民。沈重農民負擔和高額村級債務成爲當前全國農村的惡疾，即爲明證。 經濟發達農村地區的情況大不一樣。村中兩派鬥爭需要鄉鎮作爲裁決者，鄉鎮較欠發達農村地區更超脫于村莊鬥爭，不僅超脫，而且事實上成爲村莊爭鬥的受益者。這類地區鄉村關系面臨的問題與欠發達農村地區會很不相同。
顯然，鄉村關系在不同地區的表現和要求是相當不同的，這不僅與鄉村組織面對的國家任務的不同有關，而且與農民的組織方式，村集體經濟的發育狀況等等有關。在籠統談鄉村關系之前，似乎應先分清是什麽類型的鄉村關系。 與鄉村關系緊密相關的是村支部與村委會的關系，所謂“兩委關系”。“兩委關系”也是當前村民自治實踐中的焦點問題。與之相關制度設計很多，爭論極大。總體來說，我們認爲兩委關系也如鄉村關系一樣，在不同地區因爲面對的任務和所處村莊基礎的不同，而會有不同的表現。關鍵是應將兩委關系由一個抽象的理論問題回歸到村莊中予以理解，將籠統的討論具體化到實踐中去。
五、結語
假若我們只是局限在制度文本和總體狀況上研究村民自治，這種研究很快就會被實踐抛在一邊。中國是有9億農民和960萬平方公裏國土面積的大國，經濟和文化發展的不平衡是當前包括鄉村在內的中國的顯著特點，這種經濟文化發展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它諸種自上而下安排下來制度的不同生長基礎。蘇力在回答同一套法律在鄉土社會的人民法庭和城市或工商發達地區運作的差別時寫到：“這種差別主要是因爲社會生産方式以及與之相伴的社會生活條件的不同，以及在這種條件下生活的人及其行爲方式的不同。”[9]他主要討論了法律實踐因爲經濟方面的差別而造成的過程與結果的差別。如果將蘇力的法律實踐的差別換爲國家自上而下安排的制度實踐的差別，比如村民自治制度的差別，就會發現蘇力結論的普適性。而如果不看得那麽根本，我們還應看到，不僅是經濟不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在決定村民自治制度實踐不平衡方面的作用。學術界如何深入到不平衡的農村實踐中去，理解自上而下制度安排的不同實踐，並在此基礎上理解諸如村民自治這些上面安排下來制度的處境，對于完善這些制度具有重要意義。對于學術研究當然也有重要意義。
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中國下一步農村改革政策的基本走向
摘 要：進入21世紀，中國的社會主義市場化改革正轉向配套改革、整體推進的新的發展階段。繼續深化農村改革，一定要按照“統籌城鄉經濟社會協調發展”和“多予、少取、放活”的總方向，堅持農地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制三位一體，整體推進各項配套性綜合改革。在全國範圍內普遍實行可耕地的農民家庭私有制和農村非耕地（包括森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、水面、道路等）的國家公有制，是下一步進行農地制度創新惟一的正確途徑。分“三步走”逐步規範城鄉居民的收益分配關系，建立和完善與新的農地制度相配套的農民收入分配制度。加快鄉鎮機構改革步伐，建立和完善與社會主義市場經濟發展相適應的農村行政管理新體制。城鄉經濟體制改革與政治體制改革要緊密地結合起來，解決過去的農村改革中經常發生“外部性”的問題，以盡量減少或避免新舊體制轉換過程中發生沖突和磨擦。只有這樣，才能夠從根本上解決中國新時期出現所謂的“三農”問題。
我國農村改革已經走過了25年輝煌的曆程，從總體上看它作爲國民經濟中自然經濟色彩最濃、發展最薄弱的環節，其運行機制已基本步入市場經濟發展的軌道，初步形成以家庭承包經營爲基礎，以農業社會化服務體系、農産品市場體系和國家對農業的支持保護體系爲支撐，又適應社會主義市場經濟發展要求的農村經濟新體制。進入21世紀，中國市場化改革正轉向配套改革與整體推進相結合的新的發展階段。隨著農村新的經濟因素大量産生，我國社會經濟結構正由農村農業、城市工業的傳統二元結構向城市、小城鎮、鄉村多種産業組合和多樣化生活方式並存的三元結構轉換，最終將形成城鄉一體化發展的新格局[1]。爲了徹底消除農村長期存在的諸多深層次矛盾和體制性障礙，加快農村市場化、農業産業化和農民現代化進程和步伐，繼續深化農村改革必須堅持“統籌城鄉經濟社會協調發展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必須堅持農地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制三位一體，整體推進綜合性配套改革，而決不能再搞零打碎敲式的農村改革“修補工程”了。
一、堅持“三位一體”的農村配套改革有其內在的規律性
生産關系一定要適應生産力發展水平的實際要求，上層建築一定要與經濟基礎相符合，這是馬克思主義的基本原理。鄧小平多次強調：“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。” 實際上，中國曆史上每一次較大規模地變改土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進行的，它具有關聯性和一般規律性。當今農村改革又是一項十分複雜的系統工程，國家做出任何一項決策就如同走鋼絲，稍有不慎很容易出現無序、混亂、失控、停滯不前甚至向後倒退的“亂麻團效應”。可以說，我國長期在農村架構形成的政治制度和經濟、文化、社會管理體制是一個有機組成的統一整體。下一步繼續深化農村改革，必須堅持經濟體制改革與政治體制改革相配套，城市改革與農村改革相配套；只有解決農村“外部性”問題，盡量減少或避免新舊體制轉換過程中發生沖突和磨擦，中國“三農”問題才能夠從根本上得到徹底解決。
改革開放以來，我國農村基本經濟制度已由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制整體性轉軌，但深層次的制度性改革起步晚、進展慢、收效甚微。像推行家庭聯産承包責任制，廢除人民公社管理體制，改革農産品流通體制、發展鄉鎮企業、建立農業社會化服務體系、減輕農民負擔、發展農業産業化經營、調整農村産業結構、實行村民自治、實施西部大開發戰略、改革小城鎮戶籍制度、建立農、科、教一體化管理體制以及正在進行的“費改稅”等，都是單項推進而缺乏系統性、整體性和連動性。這難免會造成某一項新的農村改革政策措施一經出臺，又會産生一系列新的問題和矛盾，以至連鎖反應發生各種各樣的內耗現象。目前我國農村改革就處在這樣的一種僵局上：一方面，中國是世界上人口衆多而人均耕地較少的國家，解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事，在我國還沒有其他手段可替代土地作爲農民最基本的生活保障時，穩定土地承包權就是一項帶有根本性的政策措施；另一方面，要讓市場經濟機制在配置農村土地資源中真正發揮基礎性作用，又必須對現行所謂的“以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制”進行較大的改革與完善。這勢必會觸動農村土地集體所有制以及與此相關的農民收入分配制度和農村行政管理體制。我認爲，21世紀中國“三農”問題既是一個政治問題，又是一個社會問題，更是一個經濟問題。試圖以犧牲農村經濟發展爲代價，長期維持著“半截子”的農村改革，其結果既達不到保持農村社會穩定的根本目的，甚至也會把已經取得的一些成果喪失掉。總之，這種漸進式農村改革的思路，只能治標而不能治本。
二、引入市場經濟機制，加快農村土地制度創新
世界上任何一個國家制定土地法律制度，一般都要綜合考慮三種因素，即鞏固國家政權，發展農業生産，保持社會穩定。由此便産生出土地資源的三種功能，即政治功能、經濟功能和社會功能。幾千年來，中國曆代的封建統治者從鞏固國家政權穩定、加重賦稅剝削和維護地主階級利益出發，來制定土地法律制度，以保持著超穩定的小農經濟社會結構。隨著封建土地私有制建立、發展和不斷完善，中國封建經濟曾走向世界上十分發達的程度；同時也抑制著新型生産方式的成長和壯大。我國自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有——私有——國有的三輪大循環中變化著，每一次由私有土地向國有土地轉化都伴隨著社會動亂與逆轉；而由國有土地向私有土地轉化則促使農業經濟恢複和國家強大。與此相適應，通過土地買賣兼並轉移産權，利用租佃制經營又成爲中國封建社會土地關系的主要內容。非耕地一般屬于國有，基本上不加入産權流動的領域。我國封建制度中的土地私有産權曾長期存在並允許在較大範圍內自由流轉，具有很多優點：（1）土地産權比較清晰，具有自我保護的社會功能；（2）私有土地可以自由流動，具有適度規模的經營機制；（3）給農民提供多種選擇機會，具有市場競爭的激勵機制；（4）人地矛盾激化可以限制農戶人口規模膨脹，具有自動控制農村人口過快增長的約束機制。這在現代社會的市場經濟條件下，也是完全適用的[4]。
新中國成立後，通過土改徹底廢除了封建土地私有制，建立起土地平分的農民家庭私有制，允許私有土地産權自由買賣、出租、典當、抵押、贈與等，並受到國家土地法律制度的有力保護。實踐已經證明，這種社會主義性質的農地私有制，具有很強的生産激勵作用、農地配置效率和制度變遷績效。它既有利于迅速恢複和發展戰後的農業生産，又爲新中國工業化道路開辟了廣闊的前景。隨後，我國確立的農村土地集體所有制隱含著土地平分機制，它直接刺激農村人口快速增長，反過來又使人地比率下降，造成農地經營規模的細碎化，使農業勞動生産率不斷下降和土地報酬率遞減。十一屆三中全會以來，在繼續堅持農村土地集體所有權不變的前提下，通過土地所有權與使用權相分離，使農民擁有一定的生産經營自主權，但國家始終沒有給農民下放土地私有的財産權。因此，下一步農地制度創新，必須徹底恢複土地作爲農業最基本的生産要素的性質，引入市場經濟機制，發揮市場在配置農業資源中的基礎性作用，真正使農村土地流轉起來。通過積極培育和逐步完善農村土地市場，來提高農地利用水平，提高農業勞動生産率和投入産出率，提高農業市場化、國際化程度，不斷地增加農民收入，促進農業生産持續發展和農村經濟全面繁榮。
經濟合理性是衡量農地所有權與使用權相分離的科學依據。馬克思曾指出：“小塊土地所有制按其性質來說就排斥社會勞動生産力的發展，勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用”，而“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。……生産資料無止境地分散，生産者本身無止境地分離。人力發生巨大的浪費。生産條件日趨惡化和生産資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規律。對這種生産方式來說，好年成也是一種不幸。”而我國農村家庭承包經營體制下的集體土地所有權長期虛置，形成行政權大于農地所有權或使用權的習慣性行爲，導致農村耕地資源大量流失，侵犯了農民的經濟利益。今後要按照農民所擁有的土地所有權在法律上與經濟上相統一的原則，重構産權清晰的農村土地市場主體，並從《憲法》和有關土地法律制度上予以保護。因爲：（1）據1996年中國土地資源調查數據分析，國有土地面積占53.17%，農村集體所有的土地面積占46.18%，尚未確定土地權屬的面積占0.65%[6]（p38）。由此可見即使把農村集體所擁有的土地面積全部私有化，也不會徹底改變我國土地資源的社會主義公有性質；相反若繼續維持現行的國家土地征用制度，只能使農村集體土地所有權往城市國有土地所有權單向轉移，直接造成農民所擁有的農用土地資源存量的淨減少。它已經成爲新中國成立後的50多年中，我國農地經營規模不斷細碎化的一項制度性障礙，又進一步加劇農村人口就業的巨大壓力。因此，我國下一步繼續進行農地制度改革和創新，必須首先改變目前全國的土地資源所有權分布的現狀，切斷農地資源單向流入城市非農業用途的制度性“路徑依賴”。只有這樣才能夠真正地發揮土地的社會穩定功能，保持著農村改革的連續性，以減少或避免社會局勢發生動蕩。（2）農地私有化使城鄉土地市場的産權關系更加明晰，便于引入市場競爭機制來優化配置資源，促進可耕地在農戶之間自由流動，提高農地利用水平和農業勞動生産率，推動農業生産結構調整和農村第二産業、第三産業的快速發展。（3）農地私有化有利于耕地規模適度的集中經營，可以更好地發揮土地作爲增加社會財富母體的再生功能，將會培育出大量的新型合作經濟實體和合作經濟組織，建立和發展新型的具有社會主義市場經濟性質的農村集體經濟。
加入WTO之後，我國應當積極地培育和發展農村土地市場，逐步規範和完善農民私有的土地産權流轉機制和法律制度體系建設，大力推進傳統農業向商品化、專業化、現代化轉變。（1）要按照建立現代企業制度的一般規則，對國營農場和軍墾農業企業進行規範性公司改制，使國有農業企業成爲獨立的法人實體和市場競爭主體，以加強國家對大宗農産品進行直接調控的力量。（2）要根據國家財力狀況，按照産銷挂鈎、經濟合理的原則，建立現代化大型商品糧基地。依靠國家財政補貼和信貸支持等保護性政策措施，重點投資大型農田基礎設施建設項目，切實搞好對大江大河的治理，讓國有農業企業分享社會平均利潤，主動參與市場競爭，不斷提高主要農産品市場供求的能力。（3）要通過行政區劃調整，合並不合理的原有縣（市）、鄉（鎮）建制，實行村莊整體性遷移和新建中心小城鎮等途徑，並讓被遷出的農民優先享受政府給他們提供的最低生活保障制度，使新組建的農業企業運用現代化手段進行規模化經營，提高農業的綜合生産能力。（4）村莊被集體遷移後，國家要給予失地農民合理的經濟補償；而原有的農村集體土地則依法收歸國有，由新組建的大型農業開發企業有償使用。（5）對于我國廣大農村地區的絕大多數農民，要鼓勵他們利用新獲得的耕地私人財産權，充分運用市場機制優化配置農業資源，依靠自我積累，發展市場農業，真正激活農村經濟的微觀基礎。
農村非耕地資源包括：森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、水面和公益設施建設用地等，要一律收歸國家所有，由各級地方人民政府履行國有土地所有權的法人代表地位，並加強對國有土地資源的開發利用和生態保護。因爲：（l）馬克思指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有，而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合于全體的利益。”（2）中國幾千年封建社會的公益性土地資源都歸國家所有，具有悠久的曆史文化傳統。（3）建國50多年來特別是改革開放以後，全國出現了大面積的“無主”空閑地，使社會成員非法占用“四荒地”、濫墾濫伐公有山林以及過度放牧等現象不斷地發生，卻又屢禁不止，進一步加劇了水土流失和沙漠化現象。其原因就在于，我國尚未對農村大片的非耕地資源確立起國家公有的法律地位，造成國家、集體與農民個人之間存在著“産權屬地模糊”的怪現象。今後國家實施可持續性發展戰略，必須加強對非耕地資源有效的開發利用和生態保護，要科學制訂國土地資源整治的總體規劃方案，並有計劃地加以組織實施；要以體制創新和科技創新爲動力，逐步建立起以政府投入爲主的公益型和以市場融資爲主的商業型“雙軌制”的運行模式，進行國有土地資源的開發、利用和保護；要進一步完善國有土地資源保護的法律制度體系，加強政府監督和執法力度。
三、建立和完善與新的農地制度相配套的農民收入分配制度
馬克思指出：“消費資料的任何一種分配，都不過是生産條件本身分配的結果。”分配關系是由生産方式決定的，是生産方式特別是生産資料所有制的集中體現。中國是世界上傳統的農業大國，農業生産始終支撐著封建國家政權的存續，曆朝的財政收入主要來源都是向農民征收賦稅。因此在處理土地收益分配關系、調整國家賦稅制度方面一般采用“加”或“減”的辦法：每當封建政權初建、國泰民安的開平盛世，均以輕搖薄賦、安邦撫民爲立國之本，實行“休養生息”的減稅政策；隨著封建統治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼並加劇，苛捐雜稅又成爲一種曆史的必然。這種重複性的曆史周期循環，在中國一直延續了長達幾千年。正如馬克思所指出的那樣：“我們在亞洲帝國經常可以看到，農業在一個政府統治下衰敗下去，而在另一個政府統治下又複興起來。在那裏收成取決于政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”
建立與土地制度相配套的農民收入分配制度，是世界上所有的以農業生産爲主的國家都必須遵循的一般經濟規律。建國初期，我國實行農村土地的家庭私有制度，使農民與耕地緊密地結合、勞動與收益直接地挂鈎，基本上做到了農産品自主分配。農業合作化和人民公社體制建立以後，國家確立的農地集體所有制，使農民收入分配關系變得既複雜又難以管理，實質是一種平均主義的“大鍋飯”模式。十一屆三中全會之後，我國農業生産領域發生了深刻的變化，但舊的農民收入分配制度並沒有從根本上改變，致使社會經濟發展與農民收益分配兩者之間出現了互相脫節的現象。在農村改革初期，安徽農民企盼自己發明創造的“大包幹”試驗能夠得到高層決策者認可，首先提出“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”初次分配原則，一直延續了20多年。十五屆三中全會又提出，我國農村實行“以勞動所得爲主和按生産要素分配相結合的分配制度”，既拓寬了傳統的“按勞分配”的內涵，也更加符合社會主義市場經濟發展的客觀要求。如果國家長期堅持農村集體的土地所有權不變，那麽土地、勞動力、資金、技術、管理等農業生産要素流動和優化組合就會受到制度性阻礙。因此，進一步理順和規範城鄉居民新的收益分配關系，必須要與農地制度改革以及農村行政管理體制改革相配套。至少應當考慮：（1）應當遵循現代市場經濟發展的一般規律，建立起新的城鄉統一的國家稅制體系；（2）要堅持“效率優先、兼顧公平”的分配原則，統籌考慮到我國生産力多層次性和所有制形式多樣性的特點；（3）建立和完善新的農民收入分配制度，首先必須調整我國長期存在國民收益分配極爲不合理的舊格局，並與農地制度創新和農村行政管理體制改革相配套。
近期目標和相應的政策措施是：（l）在確立新的農地制度和改革農村行政管理體制過程中，暫緩向農民征收農業稅、農林特産稅、屠宰稅、耕地占用稅、鄉鎮統籌和村級提留等多種收費項目。鄉鎮在編工作人員和農村中小學教師工資及其必要的經費支出等，一律由中央和地方財政提供。（2）國家要從每年新增加的財政收入中拿出一大部分資金，用于進行下一步農村改革的成本支出。（3）至于村幹部的誤工經濟補貼和村級組織必不可少的辦公經費來源等，則由全體村民根據實際需要、本著量力而行的原則，集體討論每年向農民分攤的具體辦法，實行村民代表大會表決制。
中期目標和相應的政策措施是：（l）新的農地制度和農村行政管理體制改革完成後，要堅持對農業征稅從輕和城鄉統一的原則，設計稅種單一、簡便易行又適合于市場農業發展的新稅制，全國開征大宗農産品流通稅和農地産權交易稅。（2）科學制定比較合理的工農業産品價格體系，進一步縮小價格“剪刀差”，減少農民從農業生産環節所獲得的經濟收益向工業或城市淨流出的數量。（3）國家根據不同時期的財力狀況，每年都要增加一定比例的財政支農資金投入，切實加強對弱質農業生産的保護和扶持政策；（4）在全國農村範圍內，選擇條件比較成熟的部分省（市、縣），率先推行農民最低生活的社會保障制度。
長期目標和相應的政策措施是：（1）建立和完善工農業産品等價交換的價格制度和市場監管體系。（2）國家通過財政補貼和信貸扶持以及制定與國際農産品貿易保護相配套的措施，進一步加強我國對農業生産實施政策保護。（3）建立城鄉統一的全社會最低生活保障制度，給予農民平等的國民待遇。
四、建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村行政管理新體制
我國實行改革開放25年來，農村經濟體制改革率先起步並不斷得到深化，而政治體制改革基本上沒有實質性進展，嚴重地制約著農地制度創新和新的農民收入分配制度形成。我國廣大農村地區現行的政治制度和行政管理體制，都帶有革命戰爭年代和計劃經濟體制下所遺留的濃厚政治色彩。譬如，中國共産黨在農村的基層組織包括鄉鎮黨委和農村黨支部以及共青團、婦聯、民兵、工會等黨群組織系統。而鄉鎮人民政府又是農村基層的政權組織，村民委員會則是“准行政機關”。鄉鎮人民代表大會制度名義上是農村社區最高的權力機關和監督機關，但實際上還沒有真正地發揮作用。此外，民間還有以血緣、地緣關系爲基礎，自發産生和形成了大量的宗族組織和各種民間協會，這種內發性的秩序維護機制仍具有強大的生命力。對于一個地域十分狹小又相對封閉的農村社區來說，像這樣龐大的而又複雜的各種組織系統同時並村，這在中國幾千年的古代社會是絕無僅有的，而且在世界上也難找到與此相類似的農村管理模式。實際上在一個以農業爲主的社會裏，根本不需要高度的組織化，僅靠家庭和鄰裏之間的協作就足以運行。可以說，新中國成立以來，廣大農村地區被動接受所有的現代科層組織制度，都是在農業産業化還沒有出現之前強行移入的，其經濟基礎非常脆弱。我國農村改革25年來，盡管像人民公社這樣的僵化管理體制已成爲曆史，但建立在計劃經濟體制下鄉鎮的“七所八站”和村組集體經濟組織，又以各種不同的方式繼續存活與農民爭利，幹擾和影響農村社會的政治生活、經濟活動和文化事業發展。這已成爲制約我國新時期的農村經濟發展和社會進步的體制性障礙。
我國下一步所進行的深層次改革，說到底就是，調整一切束縛著農業生産力發展的生産關系及其上層建築，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制。爲此，（1）必須堅決克服農村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發端于革命戰爭年代、建立在人民公社體制下的農村基層黨組織，長期習慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，産生了行政化傾向。這不利于鄉鎮政府依法行使管理農村社會經濟工作的行政職能，限制了市場中介組織自由發展壯大，從而使廣大農民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。（2）必須堅決克服鄉鎮政府行政權力弱化的傾向。長期以來，黨組織對農村基層政權和執法機關幹預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉鎮政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協調的被動局面。（3）必須堅決克服市場中介組織和村民自治組織准行政化的傾向。目前鄉鎮的“七所八站”仍以准行政組織的身份出現，經常幹擾農村社區的社會經濟活動；而村民自治組織又受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經常性的群衆工作。（4）必須堅決克服農村社區群衆性組織松散化的傾向。新時期農村出現的民間公益性組織和群體性自治組織（也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等），一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發展的狀態，甚至呈現出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農村社會秩序穩定構成威脅。因此，今後應當進一步加強和改善黨對農村工作的領導。“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”農村基層黨組織和廣大的農民黨員以及黨的群衆組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統內部的凝聚力、吸引力和戰鬥力，來發揮其對農村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關系，關鍵在于如何處理好鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關系。目前鄉鎮黨政關系的現狀，大體上分爲4種類型：第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協調。這種情況在全國絕多數的鄉鎮中僅占很小的比例。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。這種情況在全國鄉鎮中占有一定的比例。第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉鎮政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式，目前仍占相當大的比例。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間工作關系不協調，存在問題較多的鄉鎮還很普遍。問題産生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關系還沒有理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規範。因此要繼續推進鄉鎮機構改革，轉變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平。此外還要著手解決鄉鎮各職能部門黨組織逐漸脫離鄉鎮黨委統一領導的問題。近年來，在部門利益的驅動下，許多鄉鎮二級機構黨組織被上劃到上級業務主管部門黨委垂直領導而陸續脫離鄉鎮黨委統一領導的現象。如鄉鎮財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業、醫藥、糧食、煙草、鹽業等二級機構中的黨員歸口上級業務主管部門黨委管理後，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權、財權、物權、事權被上劃管理，鄉鎮黨委和政府對“七所八站”的管理出現了“斷檔現象”，造成各職能部門之間工作難協調，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領導權限，實行由鄉鎮黨政組織統一領導和管理，以保持鄉鎮方方面面工作的完整性和一致性。
今後必須完善村民自治制度，進一步加強農村基層民主法制建設。中國13億人口中有8億多人在農村，穩住農村這個大頭，就有了把握全局的主動權，農村穩定，天下就會太平。特別是農村改革以來，農戶成爲獨立的市場主體，農民以極大的政治熱情去關注自己的切身利益，強烈要求行使民主權力來保障經濟上的物質利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農民直接行使民主權利，讓他們自己來當家作主。（1）實行村民自治既要堅持黨的領導又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉（鎮）、村基層黨組織的領導核心作用。”而農村基層黨組織對村民自治組織的領導是政治思想上的領導和在重大問題、重要環節上的領導，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農民群衆的首創精神去搞行政幹預。（2）要抓住兩個關鍵環節，嚴格依法辦事。農村基層民主政治建設包括兩個層次：一個是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支持農民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；一個是鄉鎮，當前的主要任務是堅持和完善鄉鎮人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉鎮人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。（3）正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關系，妥善解決鄉鎮黨、政、群組織和各種市場中介組織組織以及其他各類組織之間的關系。（4）打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規模的農業經營實體和各種社會中介組織爲單位，組建新型的經濟聯合體或村民自治組織，以增強農民的群衆性自治組織內部的親和力。
大力推進鄉鎮機構改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理新體制。（l）要堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現規範化管理。（2）要堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉鎮“七所八站”由當地黨委和政府統一領導和具體管理的新體制。縣級業務主管部門只負責業務指導和專業培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等。（3）要讓從事經營性的鄉鎮站所完全脫離行政管理體系和財政供養方式，使其按照市場經濟規則獨立地運行。（4）要按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉鎮“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴。（5）要積極地培育農村社區性市場中介服務組織，進一步加強和完善農業社會化服務體系，推動農村産業化發展。
大力調整合並鄉鎮，科學規劃中心建制鎮，加快農村城鎮化步伐。（l）目前，我國鄉鎮有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網絡。這既增加地方的財政負擔和農民負擔，又造成農村社區管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉鎮行政建制轄區，按照經濟節約、布局合理、資源集中配置的原則，科學規劃中心小城鎮，堅決撤消掉不合理的鄉鎮設置。（2）農村人民公社解體後，原來的公社、生産大隊、生産隊雖然改變了名稱，但其行政轄區的管理制度基本上仍維持原狀。多數的鄉鎮政府機關仍習慣于向村民委員會和村民組發號施令，硬性分配指標，並責令村、組幹部限按期完成任務，因此應當盡快取消村、組兩級“准行政”的建制。今後村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現有人口占有、使用、繼承、處置。（3）調整合並農村中小學布局結構，優化配置教育資源，節約使用極其有限的農村辦學經費。要結合農村人口居住分散的特點，打破縣、鄉（鎮）、村行政區劃界限，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的新管理模式。農村中小學調整合並後，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費納入縣級財政年度預算，實行統一的集中管理。對于不再保留的農村中小學原有集體資産，由縣級國有資産管理部門統一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用于改善農村中小學教學設施；被保留下來的農村中小學原有的全部資産，一律由縣級教育主管部門統一監管。
改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。中國曆史上一直實行地籍——戶籍——賦稅三位一體的傳統管理方式，其目的在于強化中央集權統治，以維持農村社會秩序穩定。而我國現行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統的計劃經濟體制“最後一筆遺産”，成爲阻礙城鄉人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。當務之急是，借鑒世界上一些發達國家的經驗，制定出我國對特大城市人口總量規模控制與人口結構調整相結合的新的戶籍管理法律制度。全部放開省會城市（特大都市除外）人爲的戶籍管制，城鄉人口按居住地統一管理。
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