最近政壇再度出現修憲的聲浪,這倒是不感到意外,台灣對於憲法的不尊重早非新聞。不過,這次修憲的目的乃是將現今『二不像』的雙首長制,轉變成為總統制。這便成為了大家所討論的話題。到底,總統制是不適用於台灣現今的政治情勢,這一點見仁見智。中山大學陳茂雄教授便以『核四案』為例,認為台灣應該實行總統制。
何謂總統制?
政治學上把政府的體制分為總統制、內閣制和委員制3種體制。總統制一般來說以美國作為代表,他的特色是:
1. 實位元首:總統握有實權。總統為國家元首,亦為行政首長,總攬國家行政權,決定一切政策,負實際行政責任,因此,總統於執行職務時,毋須國務員之副署。
2. 國務員則為總統僚屬,對總統負責,不對議會負責:總統之下設國務員,分別主管每一部門,均由總統依法任免,為總統之幕僚,國務員直接對總統負政治上之責任,故其進退全以總統之信任與否為斷。與內閣制之以議會信任為準者不同,故國務員僅為總統幕僚,直接對總統負責。
3. 總統不能解散國會:在總統制下,行政與立法兩部門地位平等,互不侵犯。國務員不兼任議員,故不得出席議會陳述意見或提出法案,議會對於行政政策不能提出質詢,或投不信任票迫使總統或國務員辭職,而總統亦不能解散議會。
4. 總統對國會通過的法案卻有袋中否決權。總統對於經議會通過移請總統署名公布之法案,得於未公布前,將原案及反對理由退還議會覆議,此即所謂總統之否決權。此際,非經兩院各三分之二之同意維持原決議,不得推翻總統的否決權。故行政部門亦可利用否決權以牽制立法部門。
總體來說,總統制的基本架構是貫徹權力分立原理,將行政與立法兩權授予以完全獨立組織。行政與立法兩權在相互作用、相互依存與相互制衡之關係下運作。行政首長為國民選出之總統,國務員不兼任議員,除總統用咨文向國會陳述意見外,其他政府官員均不列席國會發言。總統對法案雖有否決權,但最後亦無法阻止法律案之成立。而且國務院既無解散國會權,國會亦無提不信任案與質詢權。
總統制完美嗎?
表面上看起來,總統制似乎是十分符合民主原則的一種政治體制。不過,世界上所有實施總統制的國家,除了美國以外,幾乎都出現政局不穩,或是專制、獨裁的現象。以以拉丁美洲的國家為例,這些國家深受美國的影響,摹仿美國政治制度上也有一世紀半以上之經驗,但並不如想像中具有績效。這些國家的總統不是成為軍隊、地主財閥與教會所支持之野心家的權力工具,就是為了反對保守封建主義,迎合社會大眾,依照時代政治潮流有類似人民投票之色彩以為統治方式,因此常在立憲主義之美名之下,行暴力統治。
總統制的最大問題
總統制與其他制度最大的不同,在於元首獨攬行政大權,事權集中,地位穩固,可促進行政效率:總統為國家元首,行政機關的職權與責任,均集中於總統,一切政策均由總統決定,議會不得對總統行不信任投票,迫其辭職,因而政局穩定,可以貫徹其政策,不致以敷衍議會為能事,而減低政府的功能。
然而,這也成為總統制的最大缺失。由於總統權力過大,在總統制下,總統掌握行政大權,行使政權的效能完全繫於總統一人的性格與能力,總統不對議會負責,萬一總統不得其人,可能使國家行政陷於嚴重危機或逐步流於專制與獨裁。
此外,總統制度中行政與立法屬於分離狀況。議決法案之權,操在議會,如果議會反對黨以多數決議反對總統的政策,或制定行政機關難以實施之法律,此時總統不能解散議會,議會又不能迫使總統辭職,勢將演成僵局,將會使政務無法推行。
雖然,陳茂雄教授認為『臺灣選民的水準有問題,他們要求民意代表服務選民,更要應付婚喪喜慶,民意代表為了選票,也只好不務正業,否則不能連任』,所以『若由國會議員擔任政務官,其品質必定相當低落,所以內閣制不適用於臺灣。先進國家的國會議員不是用來服務選民,所以他們可以很成功的推動內閣制,臺灣則只適用總統制』。
不過,民意代表為了選票而不務正業,這只能算是小問題,在選舉制度上作出修正即可﹔若是因為總統制而產生了專制、獨裁的國家元首,甚至強行將國家帶領到危險的境界。那時候,卻已經是不可挽救的局面。
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