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憲法教室：憲法第一百十一條規定之解析

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　首先，按中華民國憲法第一百一十一條之規定，顯然我國中央與地方之權限分配，應先採取「列舉主義」方式，分別「列舉」中央（如憲法第一百０七條）與地方（如憲法第一百十條）之主要權限或業務。準此，地方制度法進一步在該法第十八條至第二十條規定直轄市、縣市、鄉鎮市自治事項，大體上仍符合憲法架構，儘管與憲法規定項目不全然雷同，甚或有突破憲法框架之嫌疑。

　　其次，在憲法對中央與地方事權各自「列舉」完畢後，如有未列舉事項發生時（按：即中央與地方之間，出現「邊界型案件」時），得依「事務本質」做合理化分或因地制宜之劃分。亦即，事務之本質有全國一致之性質者，該權限或業務應屬於中央，事務之本質有因地制宜之性質者，應屬於地方之事權或業務。

　　在此，若參照日本地方分權推進法第四條之規定，吾人似應堅持上開中央與地方間未列舉事項發生所謂的「邊界型案件」或「邊界型爭議」時：

　　（一）凡涉及國際社會活動攸關國家存立之事務，應屬中央權限或業務範圍﹔

　　（二）凡國民期待有全國統一定案之事務，亦應屬中央權限或業務範圍﹔

　　（三）凡地方自治團體希望有準則性之事務，非不得屬中央權限或業務範圍﹔

　　（四）凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務，必須屬中央權限或業務範圍﹔

　　（五）以及，凡國家本即應責任之其他事務者，均應為國家事務，其若成為地方事務，亦應為地方自治團體之委辦事項，但此類事項卻不應成為地方自治團體，如直轄巿、縣巿、鄉鎮巿承辦之主軸性事務。

　　另須注意的是，上開中央與地方間未列舉事項發生所謂的「邊界型案件」或「邊界型爭議」時，應採如下之理解，方符合「事務本質」之憲法原意：

　　（一）凡與居民具親近性之事務（即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務），屬地方權限或業務範圍﹔

　　（二）凡就居民的觀點而言，適合由地方自治團體辦理之事務，自得屬地方權限或業務範圍﹔

　　（三）以及，凡從地域的角度而言，適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者，則應為地方自治團體之事務，而且直轄巿、縣巿、鄉鎮巿應以此類事項為其主軸性之事務，方能彰顯中央與地方權責及功能分擔，於權限劃分時所特別強調的，須依各該事務之性質，事務之利益所涉及地域範圍，以及考量地方興辦能力與意願做綜合考量之本旨。

　　其三，若無法適用上開「事務本質」之標準，由中央與地方先行協商該「邊界型案件」或「邊界型爭議」應屬中央事務或地方事務時，才可對此類爭議，交由立法院解決之。依筆者看來，立法院對是類案件的解決方式，可以有很多種具體的作為型態，如制定或修改法律予以規範、作成有效決議或僅提出建議性之附帶決議等等方式均屬之。

　　就中，如以制定或修改法律予以規範的方式而言，目前即以地方制度法為「立法保留」（法律保留）主要的規範依據。該法第二十二條明確授權規定，有關地方制度法第十八條至第二十條所定直轄市、縣市、鄉鎮市之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，係由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定，然該施行綱要迄今「只聞梯響、不見人來」是一憾事。

　　值得注意的是，既然尚無該施行綱要，則目前中央與地方權限之爭議，如按司法院釋字第五二七號解釋段後文所指：「……至若無關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題，亦不屬前開得提起行政訴訟之事項，而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議，則應循地方制度法第七十七條規定解決之，尚不得逕向本院聲請解釋」，似已非不得由司法院依憲法及司法院大法官審理案件法之規定，以司法機制介入中央與地方之權限爭議（即中央與地方事權之「邊界型案件」或「邊界型爭議」）。

　　但難題則在於，有關中央與地方事權之「邊界型案件」或「邊界型爭議」理論上雖可劃定出「立法院議決」（即純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議，而不涉及自治法規效力問題，亦不屬得提起行政訴訟之事項者）與「司法院解釋」（即非純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議，而已涉及自治法規效力問題，或已屬得提起行政訴訟、機關訴訟而生爭議之事項者）等兩類解決機制，惟此兩類解決機制，如何切割清楚，在實務上卻非易事。