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地方制度法專題：縣市、直轄市同級化的憲法意義

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　筆者忝為國家文官期間，有關機關曾經函詢有關直轄市與縣（市）於地方自治層級定位上究有無差異及其規劃緣由一案時，表示過如下意見：

　　按八十六年修憲後，依地方制度法等相關法律規定，省為非地方自治團體，省政府為行政院派出機關；準此，直轄市之定位自無法與省相當，反與縣（市）共同構成中央所面對之第一級地方自治團體。惟依地方制度法等相關法律規定，直轄市與縣（市）之差異主要在於設置條件之不同，其次則是權限大小與財源多寡仍略有差異。

　　整體而言，縣（市）與直轄市在地方自治團體層級上之地位業已拉近，但在功能定位上仍得不同，此係直轄市人口密集，在政治、經濟、文化及都會區域發展上情形特殊，其環境、衛生、公安及交通等建設，所需人力、組織及經費，通常較縣（市）為龐大；又縣（市）如一律與直轄市適用相同之法制規定，固有助於提昇縣（市）職能，但同時也將大幅度增加縣（市）的組織、員額及財政負擔，不僅對縣（市）的財政負擔加劇，似亦與精簡政府組織方向有違。

　　且縣以下仍有鄉（鎮、市），而現階段鄉（鎮、市）仍為地方自治團體，有自己的選舉、組織、員額，並為單獨的法定行政主體及財政收支主體，與直轄市或市之下劃分為區又有所不同，併此敘明。至是否可將直轄市長與縣（市）長之薪給退撫標準拉平一節，固亦有其憲法及法律上之法理依據，惟如依上開說明，似宜朝漸進方式調整。

　　回到憲法變遷的角度來看，公元一九九六年國家發展會議曾有「縣市政府職權應予增強」的共識，則精省後有關縣（市）地位提昇、職權強化、資源增補已是刻不容緩的重要議題。

　　理論上，目前國家作為法制上的組織母體，在面對二十五個直轄市、縣（市）時，非有法律上之正當理由，即不應為之差別待遇，這已是我國如何落實憲法上之平等原則以為法治國家所不可或缺的要件。當然，鑒於國家整體資源之有限，如何依資源有效利用之原則，就國家整體資源為妥善之分配，當然須以各直轄市、縣（市）的功能定性為配置基礎，而非僅為機械式的齊頭平等。

　　是以，在中央權責、業務下放地方的同時，如何維持直轄市的既有優勢地位於不變，如何提昇縣（市）的治理能力使與直轄市對等，就是縣（市）、直轄市實質上同級化的方向。因此，縣（市）、直轄市同級化絕非廢除直轄市或去直轄市化，反是維持直轄市的既有地位並再予強化，例如繼續重視臺北市作為國家首都的櫥窗效應，提昇高雄市的海洋營運中心能力。

　　而且，縣（市）、直轄市同級化的概念是為破除「中央重視直轄市、輕視縣（市）」的長期偏差而建構的，亦即不希望縣（市）的地位、職能、資源繼續被矮化，而無法與直轄市的嫡子比擬，成為先天不良、後天失調的庶子，進而使縣（市）民淪為直轄市民外的二等公民。而且鄉（鎮、市）實施自治的結果，卻又產生了縣與鄉（鎮、市）的爭執、鄉（鎮、市）間的爭議、鄉（鎮、市）民代表會與公所間的爭端，導致效能的低落﹔而且鄉（鎮、市）自治選舉品質的持續沉淪，復為縣自治的癌細胞，且鄉（鎮、市）又拿走縣的多數資源，終將使縣持續弱化成為病夫。

　　因此，果爾再修改地方制度法及相關法律合理改制鄉（鎮、市），強化縣之職能與資源，並對市的自治能力一併提昇，使之享有與直轄市接近的人事權、組織權、財政權、立法權、政策規劃權以及均受國家的對等監督，就是落實權責下放、業務下放體現中央與地方親善夥伴關係的最佳方案，亦將是由地方優先處理地方事務，中央則立於輔助性組織母體的的最適規劃，此即縣（市）、直轄市同級化的真諦。

　　最後，關於縣（市）、直轄市究竟有何不同，即此兩者實質之差異部分，則請參照拙著「地方制度法教室：直轄市與縣市之比較」（業載於陳誠法政專業教學網），併此敘明。