憲法教室：解析憲法第一百零七條之規定
陳誠 國家文官/大學助理教授
我國憲法第十章定名為「中央與地方之權限」，顧名思義即為規範中央政府與地方自治團體權限劃分之依據，其不同於設計中央政府體制之「水平權力分立」（horizontal separation of power），係屬「垂直權力分立」（vertical division of power）之制度設計，也是中央政府與地方自治團體間「府際關係」（inter-governmental relationship, IGR）之基本法制依據（lex fundamentalis）[1]。
一般而言，單一國家（unitary state）之憲法通常不會在憲法中明定中央與地方之權限劃分，如日本國憲法、新加坡憲法即屬之﹔反之，聯邦國家（federal state）之憲法則多半會於憲法中明定聯邦與邦之權限劃分，如美國聯邦憲法、德國基本法等即屬之，至於聯邦國家各邦之邦憲法也多半不會於其憲法中明定邦與地方之權限劃分[2]。
由此可知，我國憲法明定中央與地方之權限，確實受到聯邦憲法規範聯邦與邦權限劃分之影響，此係憲法草擬者張君勱先生參考原德國威瑪憲法（Die Verfassung der Weimarer Republik, 1918-1933）[3]相關規定有關。就筆者體察而言，我國憲法第十章（第一零七條至第一百十一條）之體例係包括三個構成部分，分別為：（一）中央之權限與事務範圍、（二）地方之權限與事務範圍，及（三）中央與地方權限之劃分標準及爭議解決機制。
本文謹就（一）之憲法依據而言，中央之權限與事務範圍係規定於憲法第一百０七條（中央專屬事項）與第一百０八條（得交由地方執行之事項）。其中，我國第一百零七條規定下列事項，由中央立法並執行之：一、外交﹔二、國防與國防軍事﹔三、國籍法及刑事、民事、商事之法律﹔四、司法制度﹔五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政﹔六、中央財政與國稅﹔七、國稅與省稅、縣稅之劃分﹔八、國營經濟事業﹔九、幣制及國家銀行﹔十、度量衡﹔十一、國際貿易政策﹔十二、涉外之財政、經濟事項﹔十三、其他依本憲法所定關於中央之事項。
初淺而言，本條所稱中央立法並執行之事項，憲法學理上又可稱為「中央專屬事項」，係指其立法權及執行權均專屬於中央政府之謂。惟筆者必須強調，如引進「核心領域（Kernbereich）」[4]的觀點對「中央專屬事項」予以討論，即可發現本條可作如下「例示性」之解析：
外交：本應屬於中央立法並執行之事項，但絕非是指所有涉及外交領域之事務皆屬中央專屬事項之範疇[5]。詳言之，中央政府係以外交的核心領域-涉及國家主權之意思表示者-為中央專屬事項（即：以「外交主權」為主），至於非涉及國家主權意思表示的次要外交領域-如城市外交、國民外交等範疇，地方自治團體、國民與人民團體等自亦得從事之[6]。
國防與國防軍事：係指國防及軍事之核心領域事項為中央專屬事項-如國防法制事項、軍事戰鬥事項、軍令發布、軍政關係之規劃等[7]，至於協助國防與國防軍事之地方民防、兵役身家調查等非屬「軍事主權」核心領域之事項，即非不得為地方自治團體承辦之事項。
國籍法及刑事、民事、商事之法律：係指該等事項之法制事項與規劃之事項為中央立法並執行之專屬事項，為中央政府之核心領域事項，亦絕非謂地方自治團體毫無執行之空間。舉例而言，地方自治團體仍可依法協助中央政府從事國籍調查﹔直轄市、縣市警察局仍得依刑事法律，從事犯罪打擊業務等工作。
司法制度：係指司法制度之核心領域-如審級制度、法官保障等，為中央專屬事項，但有關非核心領域之司法制度者-如簡易之調解業務等，地方自治團體亦得依法從事之[8]。
航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政：配合憲法第一百十一條之規定，此處所指之道路、鐵路、航空、航政、郵政及電政，應係指「全國性」（或至少為跨地域性）之道路、鐵路、航空、航政、郵政及電政，始屬中央立法並執行之核心領域事項。亦即，單一地域團體內之道路、鐵路、航空、航政、郵政及電政等事項，憲法仍有意使之得為地方之自治事項[9]。
中央財政與國稅：亦即有關「中央」財政之收入（含國稅）、支出及管理（含預算、決算管理與國庫之設置）等核心領域事項為中央專屬事項，不容地方自治團體不能恣意挑戰與侵犯。
國稅與省稅、縣稅之劃分[10]：僅係指中央與地方之稅課、稅目劃分為中央專屬事項，除國稅由中央執行徵收任務外，地方稅（含地方法定稅課及自治稅捐）自可由地方自治團體執行徵收任務﹔是以，地方自治團體自得依新通過之「地方稅法通則」收取地方法定稅課及自治稅捐[11]。
同理，有關「國營經濟事業」、「幣制及國家銀行」、「度量衡」、「國際貿易政策」、「涉外之財政、經濟事項」與「其他依本憲法所定關於中央之事項」亦應係僅指其核心領域之部分為中央立法並執行之事項，而非謂地方對這些事項必然毫無協助辦理之空間。
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[1] 國內近幾年也興起了以「府際關係」研究中央與地方權限劃分的學術風潮，例如學者趙永茂、孫同文、江大樹等三位學者即主編了一本暨大府際關係叢書1-「府際關係」-的書（2001年12月，台北：元照出版公司），試圖以府際關係理論說明各國中央與地方（含聯邦與邦）之權限劃分之互動關係。
[2] 以美國加州憲法（California State Constitution，1849~迄今，又The 1849 State Constitution was California's first state constitution. The State currently operates under a constitution adopted in 1879.）為例，即無邦與地方權限劃分之規定，實際上係由該邦立法機關以邦法律決定邦與地方之權限劃分，可參照網站
http://www.ss.ca.gov/archives/level3_const1849txt.html（2002/12/9上網查詢之資料）。
[3] 有關德國威瑪憲法全文，可參照網站
http://www.dhm.de/lemo/html/weimar/verfassung/，此係筆者於2002/12/9上網查詢之資料。
[4] 以我國釋憲實務而言，「核心領域」的概念最近也在司法院釋字第五五０號解釋（含解釋理由書、協同意見書與不同意見書等）中獲得充分的闡述。
[5] 例如：憲法第一百四十一條規定，「中華民國」之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。此處所指之「中華民國」即為「國家（國家法人）」，並明確指出其外交應依何種基本原則為之，惟釋字第五五０號解釋業復指出，所謂「國家」包括「中央政府」與「地方自治團體」，故中央政府有外交主權得依憲法之規定從事締結國際條約等事宜，但絕非指外交權全數屬於中央獨攬，故而地方自治團體亦有城市外交權，可說已是憲法承認之事項也
[6] 唯有如此解讀，現行臺北市、高雄市及其他各縣市等直轄市、縣市與其他國家城市或郡等地締結姊妹市、姊妹郡之行為，始得謂為合憲。
[7] 例如憲法第一百三十七條第二項規定：「國防之組織，以法律定之」，故國防法制事項即為「憲法委託」中央立法者（立法院）一立法義務，且因該事項之執行復有全國統一之必要性，則此事項成為中央立法並執行之中央專屬事項，誠屬當然。
[8] 如非依此見解，則「鄉鎮市調解條例」等相關法律，規定鄉鎮市公所應依法設置調解委員會辦理民事事件、告訴乃論之刑事事件之調解業務，將屬違憲。
[9] 例如憲法第一百一十條即規定「縣交通」為縣立法並執行之事項，此處「縣交通」應係指縣內之交通，如一縣之內的道路規劃、養護等工程。
[10] 例如釋字第二三四號解釋曾指出：國稅與省稅、縣稅之劃分，依憲法第一百零七條第七款規定，由中央立法並執行之﹔財政收支劃分法第十二條第二項及第三項就有關營業稅與印花稅統籌分配之規定，符合憲法第一百四十七條謀求地方經濟平衡發展之意旨，與憲法並無牴觸。
[11] 「地方稅法通則」業已於中華民國九十一年十一月十九日，由立法院第五屆第二會期第十次會議三讀通過，特此說明。
