準（新）直轄市形成後之財政資源分配（一）
陳朝建*
壹、前言
民國83年省縣自治法、直轄市自治法施行之前，台灣地區僅有台北市、高雄市兩個直轄市[1]。當時，依據司法院大法官釋字第258號解釋所言，「直轄市在憲法上之地位，與省相當」；該號解釋理由書更提及，憲法第118條既將直轄市之自治，列入第11章「地方制度」「省」之一節內，則直轄市依法實施自治者，即與省為同級地方自治團體，也就是說，直轄市在憲法上之地位、權責、財源及負擔，應與省相當。
民國83年省縣自治法、直轄市自治法施行之後，直轄市之自治不僅取得法律依據，其地位仍繼續與省相當[2]。然往昔以來，中央政府對各級地方政府的態度則有「重視省市、輕視縣市、無視鄉鎮市」的現象[3]；迄民國86年精省修憲、民國88年地方制度法施行後，因為精省的關係，省在虛級化之後，中央政府對各級地方政府的態度則調整為「重視直轄市、輕視縣市、無視鄉鎮市」的趨勢。亦即，直轄市之資源（尤其是財政資源，如統籌分配稅款）仍較縣市優渥許多。
正因為如此，長久以來，許多大型縣市如台北縣、桃園縣或台中縣市等皆有申請改制為直轄市的呼聲。茲以台北縣為例，台北縣政府即於民國 68年6月26日起，即建請中央將台北縣改制為直轄市[4]。然因昔日以來，包括台北縣在內，其推動改制直轄市之作為上皆循行政系統建議為主，但過去以來的時空背景，則存有許多環境因素的客觀考量（尤其是政治因素與財政因素），因此，台北縣等大型縣市始終無法突破。
但自台北縣自周錫瑋縣長上任之後，則轉循國會的立法途徑，透過立法委員既提出「準直轄市法草案」，又提出「地方制度法第4、7條條文修正草案」，案經朝野協商後，由立法院於民國96年5月4日通過地方制度法第4、7條條文修正。前開通過修正條文於民國96年5月23日由總統公布，其修正新增部分為：「縣人口聚居達200萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」、「縣（市）改制為直轄市，如不涉及行政區域之劃分、調整者，經縣（市）政府提請縣（市）議會通過後，由內政部轉報行政院核定之，不適用前項規定。」。
必須注意的是，就在前述地方制度法第4、7條修正之際，立法院的附帶決議另為，縣市改制成「準直轄市」者，係與台北市、高雄市共同瓜分現有43%的統籌分配稅款。因此，以台北縣為例，其於民國96年10月1日起準用直轄市規定後，是否影響以後預算年度的北、高兩直轄市及其他縣市之統籌分配稅款（含影響程度在內），行政院即需向立法院說明。至於，有關地方制度法第66、67條部分，則是「準直轄市」所涉及的財政收支之重分配問題，例如統籌分配稅款似與既有的直轄市共享，並與其他直轄市共同依公共債務法上限規定為之。
除此之外，地方制度法第7條修正則增定縣市改制為直轄市者，如不涉及行政區域劃分、調整，經縣市政府提請縣市議會通過後，即由內政部轉報行政院核定之，得以排除直轄市設置應依法律規定之限制，或可稱為「新直轄市」條款；由於其亦將影響直轄市、準直轄市之財政資源重分配，故亦可比照準直轄市之問題予以分析，自可亦為本文所關照，儘管本文並未另闢特定段落加以補充說明。
貳、論文觀點與寫作方法
就觀察面向而言，本文擬對準直轄市與新直轄市之財政資源分配課題，尤其是統籌分配稅款與補助款的重分配部分加以說明。在此，從準直轄市或新直轄市與中央以及既有直轄市與縣市彼此之間的府際財政來說，則前述「政治景氣循環理論」所延伸出來的「黨派論」與「機會論」或可作為本文之切入角度。
蓋學者William Nordhaus曾在1975年寫了《The Political Business Cycle》一文，主張在實施民主選舉體制的主要國家中，現任的執政者若擬極大化自己黨派或候選人的得票率，增加連任的機會或是藉以延續中央的執政權力，就會在重要大選年藉由擴張性的貨幣政策與公共建設以創造短暫的經濟榮景，進而再提升自己黨派的政治支持度與勝選機率[5]。
此種觀點即被稱為「政治景氣循環理論」（political business cycle），核心論點就是「執政者會操控經濟能力、財政分配」的基本理解。質言之，該理論強調執政者會在選前透過各種經濟政策工具的操控，如貨幣供給、政府支出等，藉以影響總體經濟、股市漲跌的表現，如提高經濟成長率、減少失業率、降低通貨膨脹率、宣布股匯市政策利多等，使總體經濟得以在選前呈現復甦甚或成長的假象，以增加繼執政的機會[6]。
另從「政治景氣循環理論」的研究成果來看，如再以公共選擇（public choice）理論作為基礎者，則又可將「政治景氣循環理論」的論點分為「機會論」（opportunistic approach）與「黨派論」（partisan approach）[7]。其中，「機會論」係主張執政黨會在大選前採取擴張性的經濟政策，或藉以統籌分配款與補助款的下放（尤其是下放至原與中央不同黨派執政的地方），而改進總體經濟的表現，或是讓選民在資訊不對稱的思維下，認為執政黨做得還不錯，俾以支持其繼續執政的機會。有別於此，「黨派論」則認為執政黨會根據「意識形態」或「選票分佈」的偏好，來決定總體經濟政策以及統籌分配款與補助款的下放等問題。其中，執政黨如基於黨派利益、選票基礎的考量，係根據以往的選票基礎連同其所預定的得票目標，規劃經濟政策、財政政策、給付行政或是公共建設的實體內容，即又所謂的「黨派論的景氣循環」（partisan cycle）[8]。
為順利呈現上述「機會論」與「黨派論」的觀點，本文寫作方法則是採取「新聞學派」（journalism）或是「記者性分析」（journalistic analysis）的訓練，對準直轄市與新直轄市將面臨的財政資源分配問題作一專題性的分析。而無論是journalism 或是journalistic analysis 都是指「a discipline of gathering,writing andreporting news, and more broadly it includes the process of editing and presenting the news articles, especially the analysis of political events.」[9]。質言之，此種寫作方法也算是質性研究法的表現，就其信度而言，既係經由筆者或第三者以及相類似分析與報導的結論所得，使讀者做出有關的複製性判斷；就效度而言，則是以歸納法的邏輯分析為基礎，指向事項的發展過程（processes）以及其如何發生（how things happened），並會產生何種可能的結果[10]。
除此之外，本文亦擬試圖就縣市改制為準直轄市或成為新直轄市後，其必須增加財政負擔的自治事項部分（如新增的人事支出、法定支出與業務支出等）加以說明。
參、準（新）直轄市形成後之諸多問題
此處所言的，準（新）直轄市形成後之諸多問題，將以財政問題及其衍生的問題，試圖加以說明。
蓋一般而言，任何直轄市或縣市的財政收入，就來源別而言，係包括稅課收入（含統籌分配稅款在內）、自治稅捐收入、工程受益費收入、規費收入、罰款及賠償收入、捐獻及贈與收入、營業盈餘及事業收入、信託管理收入、財產經營處分收入、補助及協助收入，以及公債與借款收入等項之譜。其中，單以台北縣為例，其長期以來的主要收入即是以補助及協助收入（尤其是補助款）、稅課收入（含統籌分配稅款在內）為主[11]。
然可以理解的是，當台北縣改制為準直轄市或是其他縣市擬改制為準直轄市或直接成立為新直轄市的話，其所衍生的諸多問題，至少即有[12]：
一、統籌分配稅款的重分配爭議：原有的中央統籌分配稅款直轄市分配比率為43%，本由台北市、高雄市兩市共享，但改制為準直轄市者如又與北、高共同瓜分該統籌分配稅款的結果，無論是依人口數、土地面積、財政能力等因素予以分配，在任何情況下，則原由台北市、高雄市的分享的統籌分配稅款都勢必會大幅減少。也就是說，直轄市原有的統籌分配稅款會部分流向新設的準直轄市（如台北縣）或新直轄市，而引發北、高兩市的不滿，並導致中央與地方、地方與地方之間的府際關係僵化。
二、準（新）直轄市必須面臨補助款減少的「蹺蹺板」現象：蓋準直轄市如台北縣，或是其他的新直轄市如享有較多的統籌分配稅款之後，將導致其一般補助款減少。單以台北縣改制準直轄市為例，其雖得依法如願爭取更多的統籌分配稅款，但依法其原有的一般補助款卻也會面臨減少的問題，也就是說，補助款（尤其是一般補助款）會與統籌分配稅款呈現「蹺蹺板」現象。不僅如此，準直轄市的支出規模依法卻將比原有的縣市多，反會導致準（新）直轄市財政更加惡化。
三、準直轄市預算支出規模的增加：承上所述，準直轄市的支出規模依法必須增加，甚至單以台北縣改制準直轄市為例，其每年預算支出規模將倍增達1500億元以上；而且，準直轄市或新直轄市之人事員額倍增、職等提升的結果是，單單每年人事經費就必須依法增加，遑論其他如勞保、健保費用等相關負擔至少又得增加數百億元以上，準直轄市或新直轄市能否自行負擔不無問題[13]？
四、其他縣市跟進的「羊群效應」：當台北縣得以改制為準直轄市後，則緊鄰該縣的桃園縣人口已達190餘萬，或是台中縣市合併後也會超過200萬人的準直轄市門檻，而它們也都有改制為準直轄市的計畫，則準直轄市或新直轄市與既有的直轄市、縣市之間的搶錢大戰反而會更加激烈，屆時爭議焦點也將從統籌分配稅款的面向上轉向財政收支如何重分配，甚至是行政區劃如何再重新調整的地方制度改革議題。
五、準直轄市轄內鄉鎮市是否改制為區？蓋原有直轄市、縣市及鄉鎮市之稅課收支分配差異依法即有很大不同，如遺產及贈與稅部分，直轄市可獲5成，鄉鎮市可獲8成；地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等地方稅，直轄市可獲百分之百，但縣的部分則必須再分配給鄉鎮市（如地價稅部分，縣可獲5成、鄉鎮市可獲3成，惟縣另有2成列為統籌款項）。但縣市改制為準直轄市後，鄉鎮市如維持自治團體之地位，則準直轄市還是會受到原有鄉鎮市的政治掣肘、財源分享而無法有效施展[14]。
六、「準縣市」的再複製效應：由於有些鄉鎮市，如板橋市、中和市、新莊市、三重市、桃園市、中壢市、鳳山市等縣轄市的人口數已在30萬人之上，其與多數縣市人口數並不惶多讓，則縣市得改制為準直轄市的經驗，也會導致前開縣轄市亦擬促進修法規定人口數在30萬人以上之縣轄市亦得準用縣市的人事、組織、財政等項規定，一旦通過的話，屆時反產生更多「剪不斷、理還亂」的權力糾葛[15]。
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