準（新）直轄市形成後之財政資源分配（二）
陳朝建
（*接續前文*）
同時，單以台北縣改制為準直轄市為例，即以台北縣準用直轄市之相關財政及預算規定來說，預估在歲出部分就會增加650億元以上。詳細而言，包括[16]：
（一）人事費部分：如足額進用，將增加177億元。蓋直轄市政府之組織員額最高可編列15400員額（不含警、消、醫院暨教職員），扣除現有該縣鄉鎮市公所及代表會之員額以3000人計（實際2870人）後，應可擴編至10000~12000人左右。另外，警察、消防之組織員額依警力、消防人力計算基準後，將各增6633人及1041人。至於，學校之教職員將增加3473人，此係依國民教育法等規定之師生比編制調整教員1430人及職員62人，以及縣內國立高中職移撥之教職員額1981人。綜上，就組織員額增加部分，如前述三項增加員額皆足額進用的話，人事費至少將增加177億元[17]。
另外，縣議會人事費用部分，單就縣議員待遇相關規定而言，研究費即從7萬6065元調升為11萬6720元，助理費則從8萬元（原有助理2人）比照直轄市議員增加為24萬元（即助理改為6人），每月為民服務費又從9000元增加為2萬元；出席費1天1000元縱然沒有增加，惟卻從1年開會115天倍增為230天的會期天數，自會導致開會支出增加1倍以上。同時，縣議員出國考察費1年10萬元，亦得增加為1年15萬元。
（二）在法定支出部分：至少增加145億元。蓋依勞工保險條例、全民健康保險法政府負擔之補助勞工勞保健保、農漁民健康保險、低收入戶健保等負擔類別及比例調升之社會保險經費，直轄市（含準直轄市或新直轄市）均應予以負擔。其中，老農福利津貼按直轄市負擔50%，及依老人福利法與社會救助法等規定，最低生活費調升以致經費增加106億元。另依廢棄物清理法、水污染防治法、空氣污染防治法、噪音管制法及其施行細則等環保法令必須增加業務負擔及設置噪音監測站等增加經費22億元。此外，其他如兵役法規定之補助「在營軍人家屬生活扶慰助經費」負擔比例調升百分之五十、水利法、自來水法、下水道法、水污染防治法、河川管理辦法、排水管理辦法等規定增加之支出等計17億元以上。
（三）準用直轄市以致業務擴編及業務移轉所需經費另會增加75億元以上，同時資本建設經費等增加268億元。比較台北市平均每人歲出54137元、高雄市44776元的預算規模，台北縣應有的歲出預算規模至少為1700億（含鄉鎮市在內），預計也是增加650億元以上。
肆、準（新）直轄市形成後府際財政之重分配爭議
又為化解準（新）直轄市形成後府際財政之重分配爭議，民國96年6月6日行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第2次會議》，即明確指出台北縣準用直轄市稅收及財政收支規定方面，係依下列共識辦理：
（一）縣準用直轄市稅收劃分規定，應以不影響鄉鎮市自治財源為原則。
（二）土地增值稅20%原應提撥中央統籌分配各縣市部分，原則同意比照直轄市，不再提撥中央統籌。
（三）中央統籌分配稅款分配鄉鎮市比例12%，予以維持。
（四）中央統籌分配稅款台北縣應參與直轄市之分配，有關分配公式問題，應通盤考量支出負擔及補助制度準用後收支增減變化情形，請財政部會同本院主計處研議可行方案。
如前揭共識未再被翻案或日後經由立法程序加以變更的話，就準（新）直轄市形成後府際財政資源重分配而言，準（新）直轄市係與台北市、高雄市共享原有的直轄市之統籌分配稅款；而且，中央統籌分配稅款分配鄉鎮市比例12%仍予以維持，同時縣準用直轄市稅收劃分規定後，亦以不影響鄉鎮市自治財源為原則。然以台北縣為例，其與鄉鎮市之自治財政在適用此新共識之後，仍會有若干法定稅收重分配的爭議，如遺產及贈與稅、房屋稅之如何再分成，即是問題[18]。
此外，前文亦提及，如就普通統籌分配稅款與一般補助款之互動關係而言，當台北縣改制為準直轄市後，只要普通統籌分配稅款增加，其一般補助款勢必將面臨減少的命運，所以台北縣長周錫瑋於民國96年10月1日接受中廣新聞記者的訪問時，即公開表示[19]：
「在統籌款（即普通統籌分配稅款）增加後，一般補助款反而減少甚至取消，一入一出，對地方政府未必有利；一般性補助款取消，等於是把一般性補助款，給全國各縣市的餅作小，把統籌款的餅作大，大餅減掉小餅，實際上（台北縣）的增加大概只有三百到四百億，所以大家先不必高興，因為增加的這三四百億，給台北縣升格用用都不夠了……」
「因為台北縣你現在升格為準直轄市了嘛，所以就不用給你了嘛。各位，這是多荒謬的事情啊，因為你升格為準直轄市，所以給一般縣市的補助款你就沒有了......」
「我們（即周錫瑋）具體建議中央：第一，統籌款的餅作大1000億我們贊成，但是一般補助款不能取消，不能減少；第二，如果台灣增加一個直轄市，應該擺所得稅（收入）的百分之十移到統籌款，因應增加直轄市以後，所有縣市增加的支出！」
不僅如此，如直轄市之統籌分配稅款分配比率仍為43%的話，則台北縣統籌分配稅款的部分即是台北市、高雄市將減列的部分。亦即，以民國96年度中央統籌分配稅款分配額度為例，台北縣僅有82.15億元；如隔年與台北市、高雄市共同瓜分與民國96年度相同額度之直轄市統籌分配稅款的話，台北縣的統籌分配稅款額度將增加為333.47億元[20]，而台北縣原有的82.15億元則會讓其他22縣市再行瓜分之。以下筆者即另以表1（民國96年度中央統籌分配稅款分配表/圖表省略）、表2（依現行分配公式的新直轄市分配權重/圖表省略），表示此項情形：
有趣的是，當其他22縣市再行「多」瓜分台北縣原有82.15億元的統籌分配稅款後，由於各該縣市統籌分配稅款也會因此增加的關係，其一般補助款自也將面臨減列的問題。正因為如此，所謂「二桃殺三士」的講法不脛而走[21]，因為如依現行分配比例，當台北縣準用直轄市規定後，就普通統籌分配款與一般補助款的財政資源分配而言，不是只有台北市、高雄市受害，即連其他22縣市也將因此「未蒙其惠，先受其害」。同時，台北縣的人事支出、法定支出與業務支出也都將依法增加而須自籌財源以資因應。
顯然的，如果準（新）直轄市形成後，其普通統籌分配稅款的增加將導致一般補助款的減少，則一般補助款以外的計畫補助款勢必會成為財政資源分配的新戰場。基此，本文擬再就未來直轄市、縣市所必須爭取的計畫補助款（或稱計畫型補助款或專案補助款）再作「黨派論」與「機會論」的分析。
蓋所謂補助款，係指中央或上級政府給下級地方政府辦理自治事項或實施特定建設計畫的經費款項，如係因應基本財政收支短差之補助，就稱為「一般補助款」；如係針對特定建設計畫之需的補助，則屬前述所指之「計畫補助款」[22]。而且，就中央對直轄市、縣市之計畫補助款而言，該補助款通常編列於中央各部、會、行、處、局署等機關預算項下，並由各該中央主管機關接受地方政府、學校、民間社團或是財團法人機構的申請（亦即，地方政府、學校、民間社團或是財團法人均屬受補助單位），核定補助項目及補助經費後，再由地方政府納入預算，或由中央主管機關以「代收代付」方式執行補助，惟經費核撥方式均由中央主管機關分別訂定規定予以辦理之[23]。
又假如「黨派論」係取代「機會論」成為中央補助地方政府（尤其是計畫補助款）的思維基準，則以下的新聞報導就很值得參考：
「國民黨立委賴士葆昨天表示，97年度行政院對各縣市政府補助款3205億元，泛藍陣營執政的18個縣市分到2195億元；泛綠陣營執政縣市只有7個，卻分配到1009億元補助款。每一泛綠執政縣市平均分到130億元，每一泛藍縣市只有82億餘元，行政院的做法根本是大小眼。行政院副主計長鹿篤瑾指出，行政院發放給各縣市的補助款，有一定的標準，地方政府也都了解『沒有顏色之分』。但賴士葆揶揄，行政院的發放補助金的確有一套模式，就是『選舉模式』（按：即本文所指的『黨派論』）。[24]」
「立委選舉逼近，政策綁樁爭議愈演愈烈。親民黨立委吳清池昨天指出，內政部營建署編列的『城鄉風貌』預算，成為執政黨及綠委為明年選舉綁樁的小金庫。立法院內政委員會上周決議，限內政部在10月5日前，提供『創造台灣城鄉風貌示範計畫』補助明細。吳清池說，內政部長李逸洋8日下午打電話給他說『恕難提供』。李逸洋解釋，經他詢問有申請到『城鄉風貌』補助的立委，這些立委都以『時機敏感，恐影響選情』為由，希望不要提供補助明細。吳清池追問『補助的立委是藍的還是綠的？』李逸洋堅不透露。[25]」
換句話說，「黨派論」如係取代「機會論」成為中央補助地方政府的思維基準，則台北縣改制為所謂的「準直轄市」後，就補助款（尤其是計畫補助款）的受惠對象而言，就會以南部的泛綠執政縣市為主。相反的，當台北縣準用直轄市財政規定而與台北市、高雄市共享原定直轄市的統籌分配稅款之後，台北縣的一般補助款必須依法減少，是否能夠得到較多的計畫補助款，則必須仰賴「機會論」的發酵！
有意思的是，中央社民國96（西元2007）年8月21日的即時新聞訊息則指出：「高市97年總預算，不受統籌稅款影響」，報導內容為：「高雄市政府市政會議今天審議通過，97年度地方總預算歲入總額是新台幣649億9千萬元，比去年度的645億5千萬元增加3億4千萬元[26]，財政局長雷仲達表示，市府年度預算編列不受統籌分配稅款的影響，因為中央已允諾補足高雄市遽減的111億元。……受到台北縣升格為準直轄市的影響，要與北、高兩市共分43%的統籌分配稅款，使得高雄市將減少111億統籌分配稅款，經市府全力爭取，中央允諾補足高雄市面臨衝擊可能減少的建設經費。……」也就是說，如從「黨派論」的觀點來說，高雄市的統籌分配稅款減少的話，其一般補助款仍會增加，甚至來自於中央的計畫補助款也有機會再增加[27]。
不同於此，假如「機會論」取代「黨派論」發酵的話，則台北縣、宜蘭縣、嘉義市甚或若干中部縣市，儘管其現階段係由泛藍精英主政，惟仍有轉綠之可能者，它們也就有機會在「機會論」發酵的前提上，得到較多的補助款（尤其是計畫補助款）；反之，深藍票盤較為穩固的特定縣市或直轄市（如台北市、新竹縣、花蓮縣等），無論是「機會論」抬頭抑或「黨派論」發酵，當中央執政者為綠軍時，就不容易得到補助款（尤其是計畫補助款）的允諾。
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