準（新）直轄市形成後之財政資源分配（三）
陳朝建
（*接續前文*）
伍、結論
經由本文的分析，可以發現：
一、台北縣於民國96（西元2007）年10月1日以後，依地方制度法修正後之規定。其在縣政府的組織、人事、財政上，雖得適用直轄市政府之規定，然其財政仍與直轄市明顯不同。例如，其與轄內鄉鎮市就國稅（如遺贈稅）、縣稅（如房屋稅、地價稅）如何再分成，仍會成為未來潛藏的財政爭議問題。
二、無論是準直轄市抑或新直轄市（如未來台中縣市合併改制為直轄市），都可能會面臨「得不償失」的財政困窘局面。例如，本文所分析的台北縣於其準用直轄市政府財政規定後，反而會增加人事費用、法定支出以及業務支出的經費，依法仍須由準（新）直轄市負擔，才符合地方自治的精神，即地方自治事項應由地方自治團體負擔財源。
三、準（新）直轄市形成後，不僅相關的歲定經費、法定經費必須增加，即使其統籌分配稅款能夠因為改制為準（新）直轄市而增加的話，就一般補助款而言，則必須面臨依法減列的局面，對其原先困窘的財政結構而言，並不會有利。換句話說，準（新）直轄市的預算規模勢必增加，惟一般補助款卻可能會因為統籌分配稅款增加而減少（最有趣的是，本文也指出，其他縣市雖可「多」瓜分準（新）直轄市形成前原屬於其所有的統籌分配稅款，但如因此增加統籌分配稅款的話，其一般補助款也會面臨減少的問題）。
四、更重要的是，若「黨派論」抬頭，而「機會論」受到壓抑的話，則準（新）直轄市形成後，就補助款的受惠對象而言（尤其是計畫補助款來說），將是以和中央同黨派執政的直轄市、縣市為主。反之，如「機會論」發酵，而「黨派論」受到壓抑的話，在準（新）直轄市形成後，就補助款的受惠對象而言（尤其是計畫補助款來說），會是以台北縣、宜蘭縣、嘉義市甚或若干中部縣市為主。但衡諸於「新聞學派」的事實基礎，「黨派論」抬頭而「機會論」卻受到壓抑，才是中央在準（新）直轄市形成後分配統籌分配稅款與補助款（尤其是計畫補助款）的思維。
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* 作者陳朝建為國立台灣大學政治學博士，現為銘傳大學公共事務學系暨研究所助理教授，學術專長為地方自治與地方制度法。
[1] 其中台北市於民國57年改制為直轄市、高雄市於民國68年改制為直轄市。理論上，地方自治團體成立或改制為直轄市者，依憲法第118條之規定，應以法律定之，惟司法院大法官釋字第259號解釋表示：「直轄市之自治，以法律定之，為憲法第118條所明定。惟上開法律迄未制定，現行直轄市各級組織及實施地方自治事項，均係依據中央頒行之法規行之。為貫徹憲法實施地方自治之意旨，自應斟酌當前實際狀況，制定直轄市自治之法律。在此項法律未制定前，現行由中央頒行之法規，應繼續有效。」
[2] 惟司法院大法官釋字第481號解釋認為，轄區不完整之福建省，未由人民選舉省長及省議會議員，為事實上所必需，與台灣省、台北市、高雄市的自治地位仍有所不同。
[3] 此類的見解，請參照紀俊臣(1999)。《精省與新地方制度》，中國地方自治學會發行，時英出版社出版(民國88年9月)。
[4] 更詳細的資訊，有興趣的讀者，則可以參照台北縣政府所規劃的「升格直轄市主題網」，網址為
http://upgrade.tpc.gov.tw/web/Home。
[5] 以上可參見Nordhaus, W.(1975). The political Business Cycle., Review of Economic Studies, April 1975., pp.159-170.亦可參見陳朝建(2004)。《解釋名詞：政治景氣循環理論》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/10，網址則是
http://blog.sina.com.tw/macotochen。
[6] 從這個角度來看，地方制度法第4、7條修正通過後，行政院之所以不提覆議案，是因為大型縣市（如台北縣、桃園縣等）在選舉政治中有極重要的地位，為鞏固既有的選票基礎或避免選票流失，就必須放任國會的立法通過。也就是說，套用「政治景氣循環理論」的論點，儘管台北縣改制為準直轄市的立法係由藍軍立委提案通過，惟綠軍的民進黨也不會任意提出覆議案以為反對，主要的原因是，反對台北縣改制為準直轄市的話，反而會流失執政黨在台北縣等大型縣市的選票，而不利於明年初的立委選舉與總統選舉。
[7] 有興趣的讀者，另可參見王鼎銘(2006)。《政治與經濟間的交錯：政治景氣循環理論的發展評析》，公共行政學報第20期。台北：國立政治大學公共行政學系。王鼎銘即指出越不成熟的新興民主政體，其經濟政策的政治操作痕跡，也就是「黨派論」的運作會更為明顯。
[8] 筆者的論點係修正自許甘霖(1999)。《民粹金權主義？黨資本、金錢遊戲與政治動員》，台灣社會問題研究學術研討會論文，1999/12/29~30，中央研究院社會問題研究推動委員會主辦。
[9] 可參見Kenney, K. and Simpson. C.(1993). Was Coverage of the 1998 Presidential Race by Washington’s Two Major Dailies Biased?, Journalism Quarterly, 70(2), pp. 345-355.
[10] 可參見陳昺麟(2001)。〈社會科學質化研究之紮根理論實施程序及實例之介紹〉，《勤益學報》，第十九期，頁327-342。或是參見陳朝建(2007)。〈解嚴廿十年後台灣政黨政治之現況與前瞻〉，《解嚴二十週年與臺灣民主》學術研討會，2007/7/15，台北：臺灣民主基金會主辦。
[11] 這部分的資訊係以台北縣政府統計要覽為據所得，蓋在這近10年以來，台北縣政府的主要收入前兩大項就是補助收入、稅課收入，第三項以下的收入則是營業盈餘及事業收入，以及其他收入（含雜項收入在內）。
[12] 以下另可參照陳朝建(2007)。〈準直轄市所衍生的問題分析〉，載於《國家政策網路智庫》，2007/9/20，網址為
http://thinktank.nat.gov.tw/。
[13] 依據李桐豪教授的看法，單以台北縣準用直轄市之規定為例，其在財政收支上（尤其是支出部分）至少即新增：一、人事擴編足額進用，則每年將至少增加177億元的費用；二、依相關法令，如勞工保險條例、全民健康保險法及相關社會福利法等，每年至少將增加支出106億元的負擔；三、依環保等相關法令，每年將增加支出22億元以上；四、依兵役法及相關水利法規，每年又將增加支出17億元以上；五、其他業務擴編與移轉每年增加75億元，而必要資本建設經費每年也會將增加268億元以上。他認為要解決台北縣等準直轄市或其他準直轄市或新直轄市之財政問題，最根本作為還是得修改財政收支劃分法，詳細見解可參照李桐豪 (2007)。〈準直轄市所衍生的問題分析-以台北縣準用後引發的財政問題為例〉，載於《國家政策網路智庫》，2007/9/20，網址為
http://thinktank.nat.gov.tw/。
[14] 例如，財政部即主張依民國96年5月10日及6月6日由政務委員林錫耀主持召開之行政院因應立法院三讀通過地方制度法第4條、第7條修正草案專案小組第1次及第2次會議結論，依地方制度法第3條規定，縣下劃分為鄉鎮市，均為地方自治團體，而直轄市劃分為區，係屬派出機關，二者制度設計本有不同。鑑於同法第4條第2項修正條文之適用主體，係指人口聚居達200萬人以上，且未改制為直轄市前之「縣」，又該修正條文並未準用上開第3條有關直轄市劃分為區之規定，故縣準用直轄市稅收劃分規定，應不影響鄉鎮市自治，凡涉及鄉鎮市之稅收分配，縣仍不得準用直轄市規定。以上可參照行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第3次會議》資料。
[15] 類似的見解，另可參照項程華(2007)。〈台北縣升格為準直轄市之法制面向議題〉，載於《國家政策網路智庫》，2007/9/20，網址為
http://thinktank.nat.gov.tw/。其中，項程華即認為目前直轄市所轄之「區」並非自治團體。惟台北縣準用直轄市規定後，原本屬於自治團體的鄉鎮市要不要取消自治地位？更有甚者，台北縣改制為準直轄市之後，縣治所在地板橋市人口聚居已近60萬人，是否得改制為準縣市？亦即，板橋市如改制為準縣市之後，則位於板橋市的台北縣政府應否搬遷呢？
[16] 以下更詳細的資訊，有興趣的讀者，則可以參照台北縣政府所規劃的「升格直轄市主題網」，網址為
http://upgrade.tpc.gov.tw/web/Home。
[17] 也就是說，相對比較臺北市政府、高雄市政府及縣市政府組織結構，可以發現台北縣改制為準直轄市後，將增加的組織員額數，至少包括：捷運工程及其相關所屬機電工程機關；接收轄內國立高中職，或是辦理縣立大專院校；公立醫院；老人安養、特殊教育安養、幼兒拖育（按台北縣公立托兒所係鄉鎮市公所業務）；自來水事業經營（如台北市政府有翡翠水庫管理局及自來水事業處等公營事業）；文教機構（如台北市有天文科學教育中心、教師研習中心、兒童育樂中心、動物園、交響樂團、國樂團、美術館等）等等。
[18] 也就是說，在台北縣準用直轄市規定之前，原本轄內鄉鎮市即可依法就國稅、直轄市及縣市稅予以分成；然而，真正的直轄市則無所謂其與轄內鄉鎮市區再分配的問題。
[19] 以下三段由周錫瑋縣長所談的斜體文字內容，係整理自2007年9月26日中廣新聞台廣播內容，至於這些文字記載部分則請參照中廣新聞記者繆宇綸於2007/09/26所做的報導分析，網址為
www.bcc.com.tw/，查詢日期為2007/10/02。
[20] 即直轄市統籌分配稅款的752.42億元，乘以44.32％，為333.47億元。也就是，台北市、高雄市應各減約200億元、140億元不到。
[21] 可參照中央社記者曹宇帆2007/09/23的報導，標題為《藍營：中央若不公，地方升格仍難獲利》，內容就提及此項「二桃殺三士」成語的看法。
[22] 基本上，補助款依其是否設定條件限制可分為條件式補助（conditional grants）與無條件式補助（unconditional grants）兩種。條件式補助（conditional grants），或稱特定補助（specific grants）或選擇性補助（selective grants），在台灣則稱為「計畫型補助」（project grants）。亦即，補助款的取得與支用均有條件上的限制，如就補助款的取得而言，就需要地方政府提出計畫或出資配合款以供上級政府審核；補助款的支用而言，則有專款專用或指定用途的限制。有些學者以為「計畫型補助」通常屬「類別補助款」（categorical grants），亦即補助款的分配，係由聯邦政府依其行政裁量針對建設計畫的類別、條件予以分配。也就是說，下級地方政府的計畫如未符合上級政府的要求，就無法取得補助款；又即使下級地方政府的計畫已符合上級政府的要求後，也未必就一定可以取得補助款。無條件式補助（unconditional grants），在台灣則稱為「一般型補助」（general grants），即中央或上級政府直接將經費款項移轉給下級地方政府，且受補助之地方政府復可自由支配、使用該項經費，而不受其他條件限制，或是配合款規定之限制。有些學者亦認為上開「無條件式補助」之款項，也可稱為「綜合補助款」（block grants）。以上可參見陳朝建(2004)。《財政法教室：計畫型補助與一般型補助之比較》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/14，網址則是
http://blog.sina.com.tw/macotochen。
[23] 整體而言，計畫補助款係由中央主管機關負責規劃及推動，而實際執行者則是受補助單位負責（地方政府、學校、民間社團或是財團法人等受補助單位），作法與中央自辦計畫並加以執行並不相同，例如：計畫補助款在執行前需受補助單位提出之申請計畫，且由受補助單位實際執行，故進度掌握並不是容易的事。以上可參見陳朝建(2004)。《財政法教室：計畫型補助與一般型補助之比較》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/14；或是陳朝建(2004)。《財政法教室：補助款與統籌分配稅款》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/01，網址均是
http://blog.sina.com.tw/macotochen。
[24] 請參照聯合報/記者賴昭穎/台北報導，《新財劃法/補助款綠多藍少，立委諷選舉模式》，2007/10/12。
[25] 請參照聯合報/記者林新輝、楊濡嘉/台北報導，《立委：城鄉風貌補助 淪為綁樁小金庫》，2007/10/12。
[26] 蓋依地方制度法規定，直轄市政府總預算案應於會計年度開始前三個月送直轄市議會審議，所以依地方自治慣例，直轄市政府於每年八月底就會由是政會議通過下年度的直轄市政府總預算案，以準備送直轄市議會審議。
[27] 尤其是，民國96年8月13日行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第4次會議》結論，決定拿出中央昔日依法應給台北縣一般補助款約111億元，以專案補助款名目彌補北高兩市之損失；惟考量台北市財政狀況甚佳，且連3年有收支賸餘，因此彌補北高損失原則確定是「高市補多，北市補少」。
