＊ 顏慶章
● 一、前言
最近政府宣示將與中國洽商「綜合性經濟合作協定」（ＣＥＣＡ），決策官員對ＣＥＣＡ頗為分歧的詮釋，馬總統後又定調為只是締簽「經濟合作架構協議」（ＥＣＦＡ）。馬總統與決策官員對ＣＥＣＡ或ＥＣＦＡ始終語意不明，加上在野黨對此議題的極端敏感，致使爭議頗有激化而愈為渾沌的態勢。本人基於知識良心的驅策，並身為駐ＷＴＯ首任大使的認知，願鄭重指出：ＷＴＯ規範應納入與中國洽簽ＣＥＣＡ或ＥＣＦＡ的決策考量。
盱衡中國與東協（ＡＳＥＡＮ）經濟合作的演進歷程，始於二○○二年締簽經濟合作架構協定（Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation）。隨即依架構協定所揭示包括：分別就貨品貿易、服務貿易等項議題簽訂協定暨其他具法律拘束力的文件。雖未用ＣＥＣＡ之名，但實質構成中國與東協經濟合作的法律體系。
馬總統最近定調ＥＣＦＡ的說法，雖仍欠明晰輪廓，但無論如何，兩岸經濟合作法律體系絕非簽署ＥＣＦＡ即可底定，需待接續完成各項議題談判後，或各自簽訂協議匯集成ＣＥＣＡ的實質內涵，或以ＣＥＣＡ名義合併為單一文件而簽署。從而本文敘及ＣＥＣＡ時，係指台灣與中國所建置的經濟合作法律體系，可能由單一或多項法律文件所形成，但均與ＷＴＯ規範有關。
● 二、ＷＴＯ規範解析
兩岸簽訂ＣＥＣＡ必將涵括貨品貿易，亦即屬於「關稅暨貿易總協定」（ＧＡＴＴ）第二十四條第五項規定的適用。根據該項規定，以及逾半世紀案例演進的結論：ＷＴＯ會員間為增進彼此貿易可成立關稅同盟（customs union）或自由貿易區（free-trade area），此即國際上通稱的「自由貿易協定」（Free Trade Agreement）或「區域貿易協定」（Regional Trade Agreement）的由來，也就是ＷＴＯ允許少數會員在ＷＴＯ承諾義務下，彼此更進一步開放市場。但形成「超ＷＴＯ會員關係」（WTO Plus）義務的同時，亦被要求不可增加非成員國的貿易障礙。從而必須將彼此「絕大部分貿易」（substantially all the trade）納入，不允許僅針對若干產品簽訂ＦＴＡ，俾確保對非成員國不致形成刻意的歧視。此外，亦不容許「單方面自由貿易區」（one-way free-trade area）的安排，成員國彼此須互惠的開放市場，否則將明顯違反ＷＴＯ首要的「普遍最惠國待遇」規範，以免藉此在ＷＴＯ會員間形成歧視待遇。
依中國與東協所完成經濟合作內涵推論，兩岸ＣＥＣＡ應包括服務貿易，乃屬於ＷＴＯ「服務貿易總協定」（ＧＡＴＳ）第五條第一項規定的適用。從而須有相當多服務部門的納入（has substantial sectoral coverage），且應取消所有不符國民待遇的歧視措施（elimination of substantially all discrimination）。
準此，同為ＷＴＯ會員的台灣與中國簽訂ＣＥＣＡ，必須將ＷＴＯ規範納入考量。換言之，台灣不可期望中國單方面提供貿易優惠，台灣必須以市場開放回饋中國。其中須包括台灣與中國的「絕大部分貿易」，不可僅針對若干產品作優惠安排。至於ＣＥＣＡ所涵括的服務貿易，亦不可僅就若干服務貿易部門作優惠安排，須將絕大部分服務貿易部門納入，並消除所有違反國民待遇的既有措施。此外，中國與東協的ＣＥＣＡ，是涵蓋了貨品貿易及服務貿易，而貨品貿易中也包括農產品貿易。這是台灣與中國洽簽ＥＣＦＡ不可忽視的認知。
● 三、正視現實始可期盼願景
由上所述，台灣與中國締簽ＥＣＦＡ，顯然涉及ＷＴＯ規範的經貿互動，不僅須憑藉ＷＴＯ專業知識的運用，並攸關我國產業政策的評量。例如貨品貿易或服務貿易絕大部分須納入時，我國產業政策有無調整之處？尤以兩岸農產品貿易趨於自由化時，台灣農民的商機或挑戰為何？我方應否要求納入「防衛機制」，俾使國內業界於遭到無可預見損害時不致束手無策。這都是我政府必須妥為研究與籌謀的課題。環顧國際上從事此項談判，雖均在歡欣和樂的情境下進行，但彼此仍須耗費時日與眾多人力，並經常廣徵業界意見。
ＣＥＣＡ本質因屬ＷＴＯ規範所通稱的ＦＴＡ，成員國願意承諾「超ＷＴＯ會員關係」的義務時，始有可能開啟ＣＥＣＡ的談判。因此，台灣與中國自二○○一年十一月同為ＷＴＯ會員已逾七年，惟彼此並未悉依ＷＴＯ規範對待，亦即均刻意違反ＷＴＯ若干義務，作為折衝籌碼或ＷＴＯ爭端機制的待決課題。
換言之，台灣與中國尚處於「次ＷＴＯ會員關係」乃不爭之事實，有無可能驟變為「超ＷＴＯ會員關係」的經貿互動，是值得思考的問題。例如截至二○○九年二月為止，以ＨＳ六位碼為統計基準，台灣限制中國進口的農產品多達三百二十一項，占農產品總項數的六十三．四％，台灣限制中國進口的工業產品亦有七百四十五項，占工業產品總項數的十六．二％。在項數如此多而比例如此高的既存歧視事實，比照其他ＷＴＯ會員待遇，自中國繳稅進入台灣，尚不可得，如何驟變為可自中國免稅進口且無任何限制呢？
若干決策官員一再保證不會傷害我國農業及弱勢產業的利益，形同以鋸箭式地留存此等限制，卻期盼建構兩岸宏大的經濟合作法律體系，將屬ＷＴＯ前所未有的案例！
● 四、結語
吾人須知締簽ＣＥＣＡ，涉及兩岸甚多因素，尤其不可急迫為之，更不宜遽作結論再行填補理由。我政府倘一再宣示與中國洽簽ＣＥＣＡ的迫切與必要，不僅無助於國內共識的凝聚，且自我弱化談判的籌碼。正如上所述，ＣＥＣＡ係經由「給與暨獲取」（give and take）互為市場開放的談判，而任何談判甚至商場上討價還價的基本守則，就是愈為急迫企求對方者，將造成對方更有利的談判籌碼；唯有不惜中輟談判者，始可堅守談判底線，否則必將為了獲致協議而付出更多的代價。（作者為前駐ＷＴＯ首任大使）
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