＊ 英國西敏寺
＊ 陸以正
到目前為止，國內贊同修憲者的想法，不外恢復立法院對閣揆的同意權，總統命令須經行政院長副署，乃至在條文中明定由立院多數黨領袖組閣等等，但以上幾點只是內閣制的一面。實施內閣制以英國為最早，稱為「西敏寺制度(The Westminster System of government )」。以它的標準觀察我國政府的運作，還有許多更重要的前提，台灣目前都不具備。
首先，要實施內閣制，必須先有一個獨立超然，不受政治左右的文官制度，兩者相輔相成，缺一不可。不只英國，還有二十個與英國淵源深厚的國家，包括加拿大、印度、澳洲、紐西蘭、斯里藍卡、愛爾蘭、南非、馬來西亞、星加坡，乃至加勒比海的牙買加、巴哈馬、千里達等，這些內閣制都建築在一個完全獨立、不受干擾的文官制度之上。
西敏寺制度下，部長(ministers)由議員兼任，還有輔助部長的政務次長(Parliamentary Undersecretary of State for某某部)，與不只一位助理政務次長(junior ministers)，也由議員兼任，不算閣員。這些人因必須隨時出席眾院會議，經常都在議會所在的西敏寺大廈辦公，極少到各部辦公室去。相對而言，象徵行政權的重要部會，都集中在白廈 (Whitehall)；「西敏寺」與「白廈」因而成為立法權與行政權的代用字。
英國的文官制度能馳名全世界，主要就因為它被定義為「永久保持行政中立的組織(a permanent politically neutral organization )」。各部真正負責日常運作的官員稱為Permanent Secretary，簡稱ＰＳ，中文譯為常務次長。但西敏寺制度下的常務次長，其職權比我國的常次要大幾十倍，無法相提並論。ＰＳ實際掌握部內所有行政與人事大權，除狹義涉及政策的問題須請部長批示外，沒有遵循政黨意旨的責任或義務。ＰＳ象徵中立的行政權，而部長只負責執行內閣政策；兩人意見相左時，由首相仲裁。而在通常情形下，基於傳統與尊重文官制度的獨立性，首相支持ＰＳ的可能性反而較大。
正因為政治性任命的部長不常到該部辦公，有須批示的案件均由ＰＳ放在一個公文夾(portfolio)裏，送到議會去請他處理。不管部部長(Minister Without Portfolio)一詞就是這樣來的。有時同一人可兼管兩部甚或三部，遇事由各部的ＰＳ拿卷宗到國會請示。我在南非時，有次看同仁所擬報部的政情週報，說地政部(Ministry of Land )與農業部(Ministry of Agriculture)合併為一了，覺得有點奇怪；查詢後才知道只是一位部長身兼二職，這兩個部仍然各自獨立存在。
其次，國父遺教的五權憲法，原本含有建立一個獨立文官制度的構想。依法考試院應執掌公務員經由考試取得擔任公職的資格，以及公務員的銓敘升遷。但政府遷台後，行政權不斷擴張，嫌銓敘部動作太慢，不能配合，乃在行政院下另設人事行政局，把銓敘部架空了。這與國民黨執政時，根本沒有行政中立的觀念，各部政務次長出缺，往往即由常次晉升，以致文官制度滲進了政黨因素，都與孫中山倡導五權憲法的觀念不合。老實說，國民黨過去既未瞭解國父原意，也沒有認真實踐五權的觀念，不能辭其咎。
我對於修憲並無定見。有人主張順應潮流，將五權改為三權，並非不可討論。但即使減為三權，仍必須在行政院之外，另設一個真正獨立的主管全國人事的機構，仿ＮＣＣ之例，做到完全不受政治力的影響。在考試院下的考選與銓敘兩部，過去績效如何，雖然毀譽參半，但行政中立與公務員人事不應受政治影響的大原則，仍應維持並予加強。
最後也最重要觀念是：憲法不該是一部死板板的、界定國家制度的文書；它實際隨著民主發展過程，不斷自行修正改進。正如民主不是天上掉下來的禮物，必須靠全國人民自己去爭取，去捍衛，去提升水準一樣。本文全無為英國吹噓之意；自一二一五年「大憲章(MagnaC arta)」迄今，七百多年來不斷自行修正，基本上是一部不成文(unwritten)憲法。它固然有值得借鏡之處，但在台灣目前情形下，也有不能學而且不該學的地方。
有政要說，西敏寺制度的「不信任投票」可以取代我國現行憲法所缺少的閣揆同意權，只要認真行憲就夠了，恐怕需要仔細考慮。立法院整天吵吵鬧鬧，不務正業，正是國人普遍對它不具好感的主因。
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