行政法人是近幾年來最受到討論的議題之一，隨著政府的行政組織瘦身、人事精簡、預算緊縮，號稱可鬆綁「人事、財務」的行政法人也大受歡迎，從2004年實驗階段的兩廳院、2011年通過行政法人法後，成立的國家表演藝術中心等中央層級行政法人機構，到2017年各地方開始成立的地方行政法人機構，如臺南市立美術館、高雄市專業文化機構等，行政法人如雨後春筍般在全台各地設立，此趨勢尚未停歇。
根據〈行政法人法〉第二條：「本法所稱的行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特地公共事務，依法律設立之公法人。前項特定事務須符合下列規定：一、具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。二、不適宜由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。三、所涉公權力行使程度較低者。」也因此，各地成立的行政法人，許多偏向文化事業場館，尤其是地方層級。目前成立的10個地方行政法人中，高雄市的高雄市專業文化機構（包含高雄市立歷史博物館、高雄市美術館、高雄市電影館）、高雄流行音樂中心、臺南市的臺南市立美術館、台北市的台北流行音樂中心、台北表演藝術中心、苗栗縣的苗北藝文中心，均為表演藝術場館及博物館。但本文要探討的行政法人博物館，包含中央及地方，僅有高雄市專業文化機構轄下的高雄市立歷史博物館、高雄市立美術館及臺南市立美術館，所以要討論行政法人博物館，必須要以地方的行政法人館舍為主。
因為實例不多，也剛開始實施，歷年對於行政法人博物館的討論，反而多在博物館該不該成為行政法人，尤其是中央層級的國立博物館。如秦裕傑〈博物館「行政法人」化之商榷〉（2003）、薛平山、薛平海〈國立博物館「行政法人化」就能解決專業人員晉用的老問題？〉（2004）。目前已撰寫的相關碩士論文，也圍繞於此，陳敏芳〈論國立博物館行政法人化之可行性〉（2021）、陳秀盈〈國立博物館行政法人化之研究〉（2014）、李素珍〈國立博物館行政法人化相關問題之探討〉（2008）、陳維琪〈我國行政法人制度可行性研究—以公立博物館為例〉（2004）、程燕玲〈行政機關委外與行政法人化之研究：以教育部所屬博物館為例〉（2002）。主要原因也是在行政法人剛開始討論時，中央層級的博物館，一度是被鎖定目標，雖迄今仍未實現，但討論熱度一直維持。
也因此，討論到行政法人博物館實際遭遇的問題，目前僅有黃心蓉專書《臂距之外—行政法人博物館的觀察》（2021）及莊書豪〈博物館新契機？高雄市立歷史博物館行政法人化芻議〉（2021），均是2021年的作品，其原因應是行政法人博物館成立不久，最早成立的高雄市專業文化機構也僅三年。因此本文將以行政法人博物館在臺灣所推動的經驗為主要討論，希望能藉此釐清一些行政法人的迷思，並省思行政法人在臺灣，要如何繼續推動。由於與博物館相關的行政法人均在地方，因此本文將以各直轄市博物館及相近的表演場館型行政法人為主要討論範圍，也就是高雄市、臺南市、臺北市三市的相關場館，包括高雄市專業文化機構、高雄流行音樂中心、臺南市美術館、臺北流行音樂中心、臺北表演藝術中心。但從兩廳院到國家表演藝術中心，是臺灣實施行政法人最久的單位，也是各行政法人執行的主要借鏡，因此兩廳院、國家藝術中心的案例也會納入討論。
壹、董事會、董事長、執行（館）長
行政法人的設立，主要參考自英國、日本，黃心蓉也特別指出，行政法人與原來由監督機關直接指揮的最大差異，在於行政法人上級機關是董事會，董事會的出現，讓行政法人與監督機關能夠有一臂之距（arm’s length principle），也能夠讓行政法人具有獨立自主的精神。（黃心蓉，2021）
也因此，在〈行政法人法〉第二章組織第五條就開宗明義的說：「行政法人應設董（理）事會。」雖也同時表示「但得視其組織規模或任務特性之需要，不設董（理）事會，置首長一人」，仍是以董事會為主，目前各地方所成立的行政法人，均設有董事會，可見董事會是臺灣行政法人的共識。
〈行政法人法〉第九條中規定：「行政法人設董（理）事會者，置董（理）事長一人，由監督機關聘任或提請行政院長聘任；解聘時，亦同。」因此各地方設有董事會的行政法人均設有董事長。
各行政法人組織中另一個靈魂人物是執行（館）長。〈行政法人法〉第九條中規定：「行政法人設董（理）事會者，得置執行長一人，負責行政法人營運及管理業務之執行，並由董（理）事長提請董（理）事會通過後聘任；解聘時，亦同。」各地方行政法人均設有執行長或館長，唯一不同是臺北市、臺南市均為「由董事長提請董事會通過後聘任之」，高雄市則是「由監督機關提名經董事會同意後聘任之」。
董事長與執行（館）長究竟由誰來綜管業務，早在兩廳院時代就有所爭議。兩廳院時期可說是行政法人法尚未制定前，在臺灣的試行階段，許多行政法人的法條，也是累積於該時期的經驗。兩廳院時期由藝術總監掌握大權，但藝術總監得由董事會任命，可說是「雙首長制」，曾任兩廳院時代董事長的陳郁秀就主張兩廳院不該沿用雙首長制，應採董事會制，並設有給職常務董事。（陳郁秀，2010，162-163）這也延伸到後來的行政法人法上，執行（館）長幾乎都由董事長決定，可說確實是董事會制。
但陳郁秀另一個主張，董事長與董事為有給職，在行政法人法中也部份落實。〈行政法人法〉第九條「董（理）事長以專任為原則。但於該行政法人個別組織法律或通用性法律另有規定者從其規定。」第五條「行政法人設董（理）事會者，置董（理）事，由監督機關聘任；解聘時，亦同；其中專任者不得逾其總人數三分之一。」然而這各地方卻不見得如此，〈臺南市美術館設置自治條例〉第十一條：「本館置董事長一人，由監督機關就董事中聘任之；解聘時，亦同。」十八條規定：「本館董事長、董事及監事屬兼任者，均為無給職」。相同的法條，在〈高雄市專業文化機構設置自治條例〉、〈高雄市高雄流行音樂中心設置自治條例〉也是如此。僅在臺北市的〈臺北市流行音樂中心設置自治條例〉及〈臺北市臺北表演藝術中心設置自治條例〉第十條：「本中心置董事長一人，專任有給職。」但其十七條也規定：「本中心除董事長外，其餘董事、監事均為無給職」換言之，僅在臺北的兩場館董事長是專任有給職，臺北的董事、高雄及臺南的董事長、董事均為兼任無給職。
也因此，在臺南就爆發了爭議。臺南市議會在2019年11月7日召開的「臺南市美術館預算編制及營運專案報告」，市議員因為董事長未出席備詢，砲聲隆隆，許又仁市議員表示「…行政法人的法令規定，董事長以專任為原則，而我們臺南市是將董事長定位為無給職的兼任，並非專任，所以我們今天也不好意思叫他來！」（臺南市議會，2019，4-6）。
臺南的案例，也凸顯行政法人董事長及董事會的問題，當董事長與董事會均為兼職時，究竟能對行政法人內部事務有多深入的了解？這就又回到兩廳院時期的「雙首長制」，實際對館舍內部較為了解的是專任的執行（館）長，但對外卻是董事長，兩人如何分工，也是行政法人的一大課題。
除此之外，董事的任期問題，也是各地方行政法人另一個爭議之處。臺北市是「董事、監事任期為三年，期滿得續聘一次。」（第八條）、高雄市是「董事、監事任期三年 除政府相關機關代表外，期滿得續聘一次。」（第八條）臺南市是「董事、監事任期為二年，期滿得續聘一次。」（第九條），也就是說除了臺南是兩年外，臺北、高雄都是三年一任，臺北、高雄則明顯與四年一任的市長任期刻意脫勾。
高雄2018年的市長選舉，在野的國民黨獲勝執政後，新市府於2019年12月將高雄流行音樂中心董監事的任期制改為與監督機關（高雄市政府）首長任期相同，隨著首長同進退（楊濡嘉，2019），也就是修改〈高雄市高雄流行音樂中心設置自治條例〉第八條，在董監事任期後加上：「前項董事、監事於任期中應與監督機關首長同進退。未同進退者，監督機關得提前解聘並另聘董事、監事，其任期至原任期屆滿之日止。」但此被行政院於2020年6月以行政院院臺文字第1090016218號函告無效。
雖是如此，新北市在研究未來的新北市美術館是否該採法人制的研究案中，仍建議「地方政府行政法人董（監）事任期，應盡量與地方政府民選首長任期一致，以減少實務上運作的困擾」（楊子恆，2020，27）由此可看出，行政法人的董事會任期，日後在各地執行時，仍會引發許多挑戰。
貳、人事
行政法人的人事，最受矚目就是新進人員不具公務人員身份。〈行政法人法〉第四章開宗明義的表示：「行政法人進用之人員，依其人事管理規章辦理，不具公務人員身份，其權利義務關係，應於契約中明定。」（第二十條）
面對不停精簡的公務體系，行政法人的出現，確實給了各場館新的契機，能夠自由使用合於場館需求的人力，畢竟如美術館、歷史博物館、流行音樂中心、電影館等專業性場館，要在公務人員考試中出現相符合的需求機會並不多。許多無意擔任公務人員的專業人員，也能夠有一展長才的機會，更可配合許多特展或是影展，進用工作週期短，但薪資相對高的專案人員。種種好處，都是行政法人獲得許多藝文場館青睞的重要原因之一。
但人事原本就是最容易引發爭論的項目，又加上去除了公務任用的相對客觀考試，使得行政法人會不會成為首長任用私人的懷疑就一直不斷，為了杜絕此爭議，許多法人祭出相對嚴格的人事制度。
以地方行政法人較早成立的高雄市專業文化機構為例，前兩年進用的新進人員，是以三館聯合方式招考，分為筆試、面試兩階段，當時報名者也十分踴躍，在重重考驗下突圍而出的應試者，能力上頗獲肯定。
考試過關後，進入試用期。〈高雄市專業文化機構人事管理規章〉第五條：「新進人員應先行試用。試用期間分為二階段，第一階段見習三個月，試用合格者，報經館長核定後實施第二階段實務試用一年，合格者正式聘任；試用不合格者，終止契約。但定期契約進用人員不適用。」換言之，要成為正式員工，需要經過一年三個月的試用期，過長的試用期，雖引發許多爭議，但也可看出，新的行政法人館舍，在各方的放大鏡檢視下，為求公平，在審核制度上頗費苦心。
雖然用心良苦，但各方質疑從未間斷，尤其是地方議會，因行政法人制度與公務機關不同，所以議員自然會以公務機關制度審視行政法人。以人事為例，公務機關各單位人事有員額限制，行政法人並沒有，但每年政府會撥付預算給予行政法人，此預算也與公務機關相同，分為業務費、人事費等，會計單位就會將每年的人事預算折算為員額數，而議員就以此數目監督行政法人各館舍，並要求不得超過。這就造成行政法人的極大困擾，在各界要求行政法人自籌款要逐年攀升，卻又不准增加人手，只能依照預算數進用人事，這就造成行政法人的困擾。
參、財務
行政法人與公務機關最大的不同，除了人事之外，就是財務。行政法人最讓公務機關羨慕就在於採購法的鬆綁，〈行政法人法〉第三十七條規定：「1.行政法人辦理採購，應本公開、公平之原則，並應依我國締結簽訂條約或協定之規定。2.前項採購，除符合政府採購法第四條所定情形，應依該規定辦理外，不適用該法之規定。3.前項應依政府採購法第四條規定辦理之採購，於其他法律另有規定者，從其規定。」上述的〈政府採購法〉第四條則是：「1.法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督。2.藝文採購不適用前項規定，但應受補助機關之監督；其辦理原則、適用範圍及監督管理辦法，由文化部定之。」換言之，行政法人在採購上，相對自由許多，可以用符合專業的角度訂定，不再受限於採購法。
如最早設立的高雄市專業文化機構，就根據上述原則制定〈高雄市專業文化機構採購作業實施規章〉，其中規章12條：「新臺幣參仟元（含）以上，未達新臺幣拾萬元之採購，得逕洽廠商採購，應有一家（含）以上廠商之報價單」、「新臺幣拾萬元（含）以上，未達新臺幣壹佰萬元之採購，應有二家（含）以上廠商之報價單。」大幅減少過去10萬元以上即須辦理採購招標之流程，提升採購效率。（莊書豪，2021，89）
這個自由度，在辦理藝文採購時，確實便利許多。也讓行政法人在舉辦活動或展覽時，靈活且有效率，也使得行政法人的獲利較公務機關更為可能。
但這種看法，也帶來行政法人的壓力。因為財務的自由度，造成各方對行政法人的期待，希望營收能夠直線成長，甚至認為財務該「自負盈虧」，也就是在行政法人後，公務機關不用再出半毛錢，就可以擁有漂亮的美術館、博物館、展演場地為民服務，這種誤解也造成地方議會在審查預算時，常出現認為行政法人自籌率過低的爭議。
也因此，行政法人在財務上所受的最大壓力，就是如何積極開拓財源。一般而言，行政法人的自籌收入多半來自門票、商品及募款，許多原本免費入場的館舍，也在財務壓力下，開始出售門票。募款也成為各館長的主要工作之一，如何與業界保持良好互動，甚至讓大家掏出鈔票，可說讓各館長絞盡腦汁。如何開發代表館舍，又能廣受消費者歡迎的商品，更是各館的必修課題，也使得各館員工中，越來越多的商品設計開發者。
這可說是行政法人與公務館舍最大的不同，其中利弊難以評斷，從正面看，這會使得行政法人館舍格外活潑，但從反面看，這也可能導致行政法人館舍的商業化，讓館舍原有的公益化色彩逐步消失，例如名模林志玲選擇臺南市立美術館舉辦婚禮，就引起許多的爭議，連議員都表達關切之意。（臺南市議會，2019，2-3）從國外的例子看來，博物館、美術館租借場地做為商業展演，其實相當平常，但在臺灣會引發爭論，可見行政法人剛起步，在商業化與公益化間如何拿捏，不論是行政法人本身，或是監督者、一般大眾都還在摸索，這就讓行政法人在這條道路走來，格外辛苦。
行政法人財務上另一個爭論點，就是自償率，這也是議會最常討論的議題。議員們多半主張行政法人應該「補助款逐年下降、自償率逐年上升」，當看到自償率無法每年上升，而補助款依然不變時，往往會演成議會的大戰。這其實仍圍繞在商業化與公益化的爭論，行政法人的精神，也不該是只要能賺錢，如果館舍真能達成百分之百自償率，這時就應該委外經營，政府每年還能夠收取租金，業者也不需要應付各方人馬，只要經營好金雞母即可。但實際上，行政法人仍帶有公益的理想性，理想的監督應該是運用最少的金額，創造出最大的利益，在維持固定自償率下，關心行政法人是否做到符合公益的事蹟，如果只關心每年的收益，行政法人將淪為商品、餐廳附屬的博物館，反而是本末倒置。
肆、各方的監督評鑑
由於行政法人是嶄新制度，尤其在人事、財務方面較原公務體系多所鬆綁，因此如何監督評鑑行政法人，也頗受各方矚目。〈行政法人法〉第十六條規定：「監督機關應邀集有關機關代表、學者專家及社會公正人士，辦理行政法人之績效評鑑。行政法人績效評鑑之方式、程序及其他相關事項之辦法，由監督機關定之。」可見評鑑制度所受到的重視。
以高雄市專業文化機構為例，其〈高雄市專業文化機構績效評鑑原則〉第二條規定：「監督機關為評鑑高雄市專業文化機構之營運績效，每年應邀集由下列人員七人至十一人組成績效評鑑會議，並指定其中一人為召集人擔任主席及召開會議：(一)政府相關機關代表。(二)具文化、藝術、教育專業或與經營管理相關領域之學者專家。(三)社會公正人士。前項第二款人員應達半數」每年也確依規定進行評鑑，除各單位準備的評鑑資料供審查外，並進行評鑑會議，由機構所屬三館館長輪流報告，最後並由評鑑委員評比三館的成績
除了評鑑制度外，行政法人還受到董事會及監督機關之管理。董事會依〈行政法人法〉第十條規定，職權如下：「一、發展目標及計畫之審議。二、年度營運（業務）計畫之審議。三、年度預算及決算之審議。四、規章之審議。五、自有不動產處分或其設定負擔之審議。六、其他重大事項之審議。」以高雄市專業文化機構為例，每三個月固定召開一次董事會，討論上述權責所涵蓋之議題。
至於監督機關，依〈行政法人法〉第十五條規定，職權如下：「一、發展目標及計畫之核定。二、規章、年度營運（業務）計畫與預算、年度執行成果及決算報告書之核定或備查。三、財產及財務狀況之檢查。四、營運（業務）績效之評鑑。五、董（理）事、監事之聘任及解聘。六、董（理）事、監事於執行業務違反法令時，得為必要之處分。七、行政法人有違反憲法、法律、法規命令時，予以撤銷、變更、廢止、限期改善、停止執行或其他處分。八、自有不動產處分或其設定負擔之核可。九、其他依法律所為之監督。」換言之，行政法人的大小事務，監督機關都可就近看管。
也因此，行政法人所受到的監督是一層又一層，不僅有每年的評鑑、每三個月的董事會，還有凡事都需報告的監督機關，除此之外，另一個是民意機關。行政法人該不該受民意機關監督，在〈行政法人法〉第三十五條中規定：「政府機關核撥之經費超過行政法人當年度預算收入來源百分之五十者，應由監督機關將其年度預算書，送立法院審議。」是否要赴民意機關審議預算，在中央的行政法人是看政府核撥經費是否超過預算的百分之五十，但地方卻非如此。
〈高雄市專業文化機構設置自治條例〉第二十七條：「政府機關核撥之經費應由監督機關將本機構年度預算書，送本市議會審議。」〈臺北市臺北流行音樂中心設置自治條例〉第二十七條：「本中心之當年度預算收入來源受有政府機關核撥之經費者，應由監督機關將本中心該年度預算，送市議會審議。」〈臺南市美術館設置自治條例〉第二十七條：「政府機關核撥之經費超過本館當年度預算收入來源百分之五十者，應由監督機關將其年度預算書，送臺南市議會審議。」第三十條：「前項年度績效評鑑報告，應由監督機關提交分析報告，送臺南市議會備查。臺南市議會應要求監督機關首長率同本館館長或相關主管至臺南市議會報告營運狀況並備詢。」換言之，地方的行政法人，高雄與臺北都將預算直接送議會審議，臺南雖一如中央，要超過百分之五十才送議會，然而其年度績效評鑑報告要送議會備查，同時備詢。也就是不論臺北、臺南或高雄，地方行政法人均需至議會審議，所以地方行政法人還得加上每半年一次的議會審查，使其每年都在不停的監督審查中度過。
在這層層的審查監督中，以民意機關（立法院、地方議會）最受爭議，行政法人法通過後，雖然沒有明訂要進立法院，但各地方均需進市議會審議。儘管如此，市議員仍多所怨言，臺南市議員認為〈臺南市美術館設置自治條例〉猶如怪物：「用市政府資源，市府卻管不到營運和人事」（鄭維真，2019）這也是地方議員最常提出的質疑，因此要求行政法人需要至議會報告，臺南的例子也看到，即使是兼職的董事長，議員們還是希望董事長能到議會接受質詢。
實際上，進入議會後，議員們也不可能僅詢問預算，各項事務均成為質詢範圍，而多半是政治素人的董事長、館長、執行長，也只能每半年一次接受議員們的詢答，這往往會成為花費最多心力之處，也是許多專業人員望而卻步，不願進入行政法人的原因之一。
行政法人的設立，原本是希望利用董事會，與監督機關展開「一臂之距」，達到獨立自主，但實際上，不僅監督機關常隨侍左右，加上董事會、評鑑制度，甚至於各地方行政法人明訂出席的地方議會，使得這個原本被認為該獨立主持業務的各館舍，卻是個服侍眾多公婆，無法伸展的苦命媳婦，這也與原來的設定，似乎有點出入。
伍、結論—行政法人的迷思與省思
行政法人是近幾年來博物館所追求的理想型態之一，許多人認為，相較於傳統公務機關體系的博物館，行政法人在人事、財務上擁有較大的自由度，可以聘用與博物館專業相關的人員，不必拘泥於公務體系中；財務上也不受限於採購法的約束，在專業採購上擁有更大彈性，可以策劃出更好的展覽及表演。也因此，許多館舍均躍躍欲試，各地方更是熱烈響應，從2017年迄今，就有臺北、臺中、臺南、高雄、苗栗多地設立行政法人，日後可望會有更多的地方行政法人在各地區設立。
實際上，上述的行政法人優點，卻可能成為一種「迷思」，尤其是人事與財務的自由度。人事上，許多人深怕行政法人會因此成為首長任用私人的巧門，因此加強監督，甚至用更高標準來篩選人事，這讓原本可充滿彈性的人事任用，反而更趨嚴格。在財務方面，也因行政法人被認為有更多獲利空間，於是緊盯著自償率討論，讓原本該以公益性為主的行政法人，轉成強調獲利。展覽能否有營收、商品是否受到歡迎，反而變成博物館的重要事務，也與成立行政法人本意相去甚遠。也因此，「監督」成為行政法人相當重要的一環，為避免行政法人上下其手，從監督機關、董事會、評鑑到民意機關，都能夠聽取行政法人的報告並給予意見，使得行政法人一年到頭都要進行報告，與當初期望的「獨立自主」有很大差距，反而是綁手綁腳、層層監管。
除了普遍的迷思外，由於行政法人博物館均位於地方，經過幾年的實務經營，也發現地方行政法人的執行方式，與中央有所差距。如董事長與董事是否專任的議題，地方多採兼任制，與母法建議專任不同調，也使得兼任董事長與專任館長之間的關係備受討論。董事與縣市長任期是否一致？則是另一個議題，行政法人精神上希望兩者脫鉤，高雄市曾試圖打破此原則但失敗，卻難保不會再有挑戰者。至於民意機關是否可監督行政法人，在〈行政法人法〉中，需達一定補助金額才需至行政院報告，但在各地的自治條例中，均不約而同納入至議會備詢的條文，此舉固然可讓議員安心，但也使各地行政法人需花費更多精神在議會備詢。種種演變，說明行政法人正式在台灣各地方執行後，正面對「在地化」的調適，地方行政法人如何在當初制定母法的精神，以及地方政治現實的折衝中取得平衡，將是未來地方行政法人繼續執行的極大挑戰。
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楊濡嘉，〈高流中心 董監事不採任期制〉，《聯合報》2019.12.12 B1版。引自聯合知識庫。
https://udndata.com/ndapp/Story?no=19&page=1&udndbid=udndata&SearchString=JiMzNDg5MjsmIzI1OTE5OyYjMjc4NjE7JiMyMDE1NDsrpOm0wT49MjAxOTAxMDErpOm0wTw9MjAyMDA5MDErs%2FinTz3BcKZYs%2Fh8uGfA2aTps%2Fh8wXCmWLHfs%2Fh8VXBhcGVy&sharepage=20&select=1&kind=2&article_date=2019-12-12&news_id=9479603
本文收錄於曾信傑主編，《博物館學系列叢書6：博物館妙管家―當代博物館管理的新經緯》（台北：藝術家，2022年7月），頁54-64。
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