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地方制度法教室：鎮長稅判決案的省思--不能依法收取！還是不能違法動支？

陳誠 大學助理教授/曾任國家文官

　　有關汐止的鎮長稅案已經爭訟十多年了，近日看到更審的判決結果，卻令人感嘆。不信的話，我們就從以下的觀點來反思吧！

　　首先，鎮長稅是不是「不樂之捐」？答案很明顯的「是」，因為沒有建商願意增加法律所無的成本！但法官若單憑這點論斷廖學廣當時所徵收的鎮長稅因屬強制收取，所以違法，這未免有失偏頗。蓋按本案的裁判邏輯，如果鎮長稅是自願捐贈的話，恐怕就不違法。果爾如此，那就代表國家、地方自治團體均可接受財團、派系及黑道的情義捐贈，而有機會成為黑金之國、金權城市了。倒過來說，其實本案的關鍵恐怕已不在於捐贈是否為不樂之捐了，而係在於當時候鎮長稅的收取是不是於法無據？

　　對於這個問題，初步而言，答案很明顯的也「是」，因為當時還沒有配套措施的地方稅法通則、規費法。但法官若又僅憑此點認為鎮長稅係違法收取，廖則構成藉端強募財物罪，這也未免太武斷了。因為，於法無據不代表一定違法，更何況地方決定是否收取鎮長稅還是地方自治決策保留的核心領域，其應受的制度性保障還包括所謂的政策規劃權及財政權，就此而言，難道地方完全沒有裁量的法律空間嗎？

　　我想答案是否定的，理由在於：中央法律空白的事項，地方絕對不能以地方法規予以補充嗎？非也！蓋地方的施政若無中央法律依據，但有地方法規作為依據而仍合乎法理，又不乖違於比例原則、裁量合宜原則、有利不利一律予以注意等原則的話，尚難認為於法有違！

　　其次，廖若依自治法規、地方行政規則對建商課徵每戶一萬元代價的「無損害公共設施證明」費用，就建商的財產法益而言，根本是吸收成本轉嫁給消費者，有何重大侵害？即便有之，廖強募收取的財物是用之於自己，還是用之於建商與當地居民本身，亦需納入考量！如果是後者，不僅沒有不當聯結，還有助於地方公共利益的政策目標，應予肯定；也就是說，若僅是適法性不足，也可透過法律補正的方式補強。

　　遺憾的是，相關事證顯示，廖收取鎮長稅後，其經費運用不僅未依法納入公庫而受當地民意機關的監督，反係由廖自行依其行政裁量決定如何運用，包括支付破案獎金、加菜金、慰問金，以及招待里長及夫人赴國外旅遊等，逾越其設立回饋地方建設基金的意旨，這才是違法的關鍵點！

　　就此而言，那法官到底要如何論處本案呢？是要論處廖未依法課徵鎮長稅嗎？不對！鎮長稅的收取行為未必違法，何況本案還需適用「從新從輕」的法理，必須兼顧地方稅法通則、規費法新制之立法目的，以及地方決策的自治裁量空間，儘管鎮長稅是一項不樂之捐。相反的，違法之處係在於事後的動支行為，尤其是違法動支的背信行為以及圖利自己家人的行為！

　　果爾如此，本案法官裁判廖應負貪污治罪條例上的連續藉端強募財物罪，可說還真是屬於現代版的「莫須有」之罪。衡諸於法理與相關事證，如就其違法動支及不當挪用的事後行為論處，才能算是令人折服的判決；也唯有如此，才能兼顧上開地方自治團體的政策規劃權及財政權！