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行政法專題：1970年代以後美國行政法的改革運動（一）

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　美國的行政法學者、哈佛大學的法律學院教授Richard B. Stewart在 The Reformation of American Administrative Law（Harvard Law Review, 1975）的著作裡，談到我們研究行政法時必須注意到「行政法的利益代表模式」及「利益代表的政治模式」，才能注意到行政法律的制定與執行，實際上跟行政官僚、國會權力、司法部門及利益團體之間的互動關係極為密切。

　　Stewart說傳統的美國行政法，多半關心依法而治（rule of law）、法律指令（legislative directives）的授權問題，再不然就是關注如何建構人民提起行政爭訟的適格理論（doctrine of standing）。例如，1970年代以前的美國，非常重視doctrine against delegation of legislative power，強調：行政機關的命令不得逾越法律的標準、目標及其合理的範圍，有點類似我們現在行政程序法第一百五十條所講的「授權明確性原則」，即法規命令須明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權的內容、目的、範圍及精神。

　　而為使上開依法而治（rule of law）的目標得以確認，並使適格理論（doctrine of standing）亦可以有效獲得運用，傳統的美國行政法也強調：1.原則上，所有的行政作為或不作為都有受司法機關審查的可能；2.行政機關的行政行為若對人民不利者，應該透過正當程序的法律條款，讓人民有行政聽證的機會，來從事意見陳述；3.必須再度擴大人民對行政機關訂定法規命令的參與權限，並將之法制化為正式的程序；4.如果行政權限可以依法擴大的話，相對而言，人民提起行政爭訟而受司法審查保障的利益之範圍必就須同時擴大（也就是，起訴的適格性必須同步放寬，如淡化法律保護的利益標準，使消費者團體或環保團體，也可以基於公共利益提起公益訴訟）。

　　在doctrine of standing的發展方面，Stewart認為權利或利益主體，所享有的法益，可說有三種類型：1.material interests，是指涉及人身自由、人體健康及經濟保障的利益；2.ideological interests，就是指涉及個人的宗教信仰、言論自由與倫理道德的利益；3.the interest in enforcement of law，這就相當於我們現在所講的強制性法律上之利益，如公益訴訟的法律利益。Stewart告訴我們，傳統的行政法認為權利或利益主體在擁有上開三種利益的基礎上，若其受到事實上的損害時，就一定可以透過個人興訟、團體訴訟、訴訟參加或代理起訴等方式，來進行所謂的行政爭訟。

　　不過，Stewart告訴我們新的行政法研究（也是新New Public Law Movement的論點），更應重視權利或利益主體對行政程序的參加權利，包括：1.要求行政機關啟動行政程序的權利；2.參加由他人啟動的行政程序之權利。除此之外，更重要的是，權利或利益主體對許多行政法律在制定、執行過程中的介入行動。換言之，誰是行政法上的利益代表人？已是更重的課題。尤其是，行政法上的利益代表人恐怕不是只有訴訟代理人-律師，還有更重要的公共利益代表人：壓力團體（像是消費者保護團體、環境保護團體等，以及這些團體所聘請的律師，還有他們所採取的公共行動）！

　　在這樣的趨勢下，反思到法院部門的裁判，Stewart認為administrative law judges如果認為權利或利益主體的法益主張，是『未被充分代表的利益』，並不表示此種利益不值得被保護。相反的，法院有義務在它的裁判權限內，『把案件發回立法機關』，要求立法機關再對這些值得被保護但還不夠被充分寫清楚的利益，夠過principle of clear statement（立法明確性原則）再講清楚，以回饋法律正義下公共利益代表人的行動需求，俾以真正保障權利主體的法律利益。

　　從而，利益代表的政治模式，也就是利益團體與行政官僚、國會權力及司法部門之間的互動關係，也很值得行政法學者去重視！但當行政法學者引進公共行政的觀點時，並不是只按公共行政的觀點來研究行政法律，毋寧是取其精髓結合法律的既有論點，來重新審視Administrative Sate的發展，讓行政法律更貼近它應有的功能，以避免傳統法律人的井蛙之見（tunnel vision）。

　　最後，Stewart意有所指的說：法律及法律論點的調整，也是一種social engineering，一個新的行政法理論及其與政治理論的關係，是可以從過去的廢墟中逐漸發展出來的。