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地方制度法專題：美國府際關係的反思-以Dillon’s Rule為中心

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　誠如「地方制度法專題：美國的府際關係（一）」所言的，自己常在理論與實務（theorem-practice）之間反思；現在，我們就乾脆來個「他山之石、可以攻錯」的省思（也許只是個pseudo-assumption），那就是進行美國府際關係的台灣經驗之反思。

　　首先，台灣的地方，如直轄市、縣市及鄉鎮市是否也算是中央（國家）的創造物（creatures of the states）？如果是的話，那我國的自治權到底應該是採「國家授與說」還是「固有權力說」？如果是前者的話，那為什麼釋字第四九八號解釋、第五五零號解釋及第五五三號解釋均採「制度性保障說」呢？

　　難道「國家授與說」與「制度性保障說」是可以相容的？如果可以相容的話，那日本的學說見解為何又要將自治權的取得分成「國家授與說」、「固有權力說」、「制度性保障說」及「住民主權說」與「新中央集權說」等說呢？

　　其次，從美國的經驗來看，即使邦對聯邦中央，或是地方對邦，到底能依法享有多大的自治權限？台灣的地方比起美國的county、municipality、township、school district及special district權限算小嗎？以美國來說，地方所處理的事務乃是以弱勢標的人口為主之生、老、病、死及其教養事務，以及一般人的食、衣、住、行、育、樂等相關事宜為主，以此標準來檢視我們的地方制度法第十八條至第二十條，有哪些規定顯然已超越這些事務的範疇呢？

　　其三，美國的經驗似乎顯示著，聯邦對邦、邦對地方是集權、集錢的，尤其是在委辦事項的部分。那台灣的現況跟美國有何不一樣？是較不集權、集錢？還是較為集權、集錢？

　　重要的是，美國到現在為止都還有所謂的Dillon’s Rule，強調：State Primacy Over Local Governments！詳言之：This concept of state supremacy is embodied in a fundamental precept of municipal law holding that municipalities are creatures of, and subject to the plenary power of, the state. This tenet is embodied in what is known as Dillon’s Rule. 而且For over a century, this general principle has explained the relationship between the state and its local governments. Judge John Dillon wrote in a now famous 1868 opinion that the powers of local governments must be sanctioned by the state:

　　It is a general and undisputed proposition that a municipal corporation possesses and can exercise the following powers, and no others: first, those granted in express words; second, those necessarily or fairly implied in or incident to the powers expressly granted; third, those essential to the accomplishment of the declared objects and purposes of the corporation—not simply convenient, but indispensable. Any fair, reasonable, substantial doubt concerning the existence of a power is resolved by the courts against a corporation, and the power is denied. （以上就是Clinton v. Cedar Rapids & Missouri River R. R. Co., 24 Iowa 455,1868的重點摘要）

　　正因為Dillon’s Rule的存在，美國的地方作為creatures of the states，不論是在自治事項，抑或委辦事項，還是委任事項上的權限，都是受到嚴格限制的，所以才會再發展出所謂的禁止越權原則（ultra vires）。準此，我們地方制度法第三十條、第四十三條及第七十五條的設計仍然很不恰當嗎？