地方制度法專題：美國的府際關係（四）
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
忙裡偷閒的唸書心得，是非常需要寫下摘要的。現在，我們就來看看美國的地方政府組織體制及其存在的基本任務，撇開邦（state）政府的型態不論（因為都是governor plan，要稱為總統制presidential system也是可以的），美國邦底下的地方（county、municipality、township、school district及special district）之政府組織體制，的確很紛雜，根據學者Paul R. Dommel及Nicholas Henry的歸納，至少計有：
一、議會-強權市長制（first type of council-executive plan或稱為strong major government），即地方議會議員與地方行政首長（市長）各自民選產生，但是市長有權否決議會所通過的法令，並有完整的人事進用權。
二、議會-弱權市長制（second type of council-executive plan或稱為weak major government），地方議會議員與地方行政首長（市長）雖然也是各自民選產生，但市長的權限必須受到地方議會的嚴格監控。
三、委員制（commission plan或plural executive plan），是由地方居民透過選舉選出3~7名行政官員（按：全國各地所選出來的名額並不相等，如有些不稱為county而與county位階相等的boroughs則是選出3~5名成員；school district則可能會選出5~15名組成學區委員會）組成委員會（commissions或boards of supervisors），才從事地方政務的規劃，並將規劃的結果交給地方文官去推動；但整個地方的主要自治權限，是掌握在地方議會的身上。不過，也有極少數的地方因為規模較小的關係，乾脆就以town meeting取代commission。
四、議會-行政長官制（commission-administrator或council-manager plan，在台灣通常翻譯為市經理人制或簡稱為經理制），是結合議會-市長制（而且，不論是強權或弱權的制度，基本上都可稱為major-council system）及委員制而形成的組織管理制度，儘管整個地方的主要自治權限，也是掌握在地方議會的身上，但相對應於地方議會的，並不是民選的地方首長，而是專業非民選的行政首長（chief administrative officer）。只不過，這個專業經理人（行政首長）的去留是由地方議會決定的。
當然，Paul R. Dommel與Nicholas Henry這兩位學者也說，由於美國各邦底下的地方規模大小不一、組織型態不盡相同、事權或任務也有所歧異，實則不僅存有上述四種類型的地方政府組織體制，反而還有許多「變型」，根本無法完全歸納並說明清楚。
比較特別的是，無論county、municipality、township、school district及special district甚或整併municipality、township等而成的metro government，其與自發性的neighborhood corporations、neighborhood associations及residential community associations（但值得注意的是，有些neighborhood等自發性組織的改選，通常在當地只有5%左右的居民去投票而已，所以形同由地方士紳或惡霸單獨主導）都是以處理「居民之切身事務」為主軸，並且雙軌並進（two-tiered approach）。這些事務如：都市計畫及發展、住宅景觀、道路建設、族群關係、教育內容、地方稅收、使用規費、污水處理、消防管理、健康照護、圖書休閒設施、社區安全與矯正、環境保護等，但就主要的服務對象而言，可說是集中於老年人、病患、身心障礙者及貧窮人與兒童或小學生等。
再講白話一點，就是只要是『弱勢標的人口』的食、衣、住、行、育、樂（更精確的說，是與生、老、病、死及矜寡）有關的『教養事務』，是屬於county、municipality、township、school district及special district或neighborhood corporations、neighborhood associations及residential community associations的「居民之切身事務」。但請注意的是，在美國由於地方是creatures of the states（邦的創造物），那麼地方所享的自治權（home rule empowerment）不僅在Dillon’s Rule下是有限的，且邦可以隨時透過邦的邦法令收回這些『教養事務』。只不過，在新政府運動的理念下，他們承認：地方做得來的，邦（及聯邦）就不做！社區做得來的，邦也不加干涉！
各位反向思考一下吧，地方做不來的『教養事務』，要歸給誰管？跨地方的事務，由誰處理？各位再想想看，台灣的情形呢？例如，縣市沒有經費而做不來的高中教育，由教育部管轄，幾乎都改制為國立○○高中，是合理還是不合理？重要的是，我自己反省的結果，難道地方制度法給直轄市、縣市及鄉鎮市的自治事項之任務，還不夠嗎？德國的地方會比美國的地方有更多的自治事項權嗎？唉呀！「外國月亮比較圓」的虛榮心態，導致「他山之石、必可攻錯」的『虛假前提』（pseudo-assumption），讓我感受到台灣是一個很奇特的婆娑之島！尤其是對「學者」、「專家」（知識產業的齒輪，如我自己只不過是隻訓練有素的「狗」，也就是僅僅祇是會叫的野獸而已）的莫名且過份依賴，有時還會造成禍國殃民的書生誤國之病態改革；耑此，自我警惕！
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