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地方制度法專題：美國的府際關係（三）

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　再來詳細介紹美國的邦、地方甚或其鄰里社區的組織體制及其具體事權之前，我想我們還有必要先瞭解，按美國的府際關係諮詢委員會（U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations）的看法，IGR不僅存在於聯邦與邦、邦與地方之間（以上可泛稱為中央與地方之間），也可能存在於邦與邦之間，或是地方與地方之間，像是我們台灣的地方制度法第二十一條、第二十四條及第七十七條第二項的規定就是如此。

　　據Nicholas Henry的統計，他說平均而言，一個邦與其他邦所簽訂的「跨州約定」大概有20項左右；但他強調，「跨州約定」如涉及『跨州機構』的成立時，就必須有聯邦國會的批准。當然，除正式的「跨州約定」外，各州之間也出現許多促進區域利益的跨州協會，例如：1977年由13個西部的邦所成立的Western Governors’ Policy Office或是年代已經久遠的the Sunbelt Conference等。其實，後者就有點類似我們台灣的南部五縣市執政聯盟、北市縣間的九昌會談等，我們缺的是，直轄市、縣市間的正式及法定的「合作行政契約」！

　　另在regional approach的運用下，美國邦底下的地方與地方之間，尤其是都市之間特別重視regional reform movement，認為他們似乎有必要成立「跨區政府」（舉例來說，芝加哥市就是在1909年透過regional reform movement結合而成的大都會區政府）。只不過在1992年新政府運動發達之後，美國的regional reform movement已經轉型為cooperative partnership movement，強調地方與地方之間的合作可以是公共部門、私人部門及非營利組織三方面共同合作的事務了，例如現在的Trade Development Alliance of Greater Seattle即屬之。

　　值得注意的是，如果地方與地方之間的合作要成為正式的interlocal service arrangements，就必須透過：

（一）intergovernmental service agreements來達成，也就是政府間有關公共服務的雙務行政契約，約定某轄區必須支付財政給另一個轄區，並得由後者直接提供服務給前者的居民；或是

（二）joint service arrangements，也就是兩個以上的地方共同規劃並一起執行，這才叫做聯合服務契約；或是

（三）intergovernmental service transfers，它是指某轄區『願意永遠』放棄它自己的職責，並將該職責交給另一個轄區代為執行，這與上開雙務行政契約是有點差別的，因為這已是權限的移轉而非只是彼此之間的合作。Nicholas Henry注意到intergovernmental service transfers用久了之後，通常就會產生轄區大的地方順理成章就併掉轄區小的地方之現象了，使地方政務的推定更有彈性及效率與效能。

　　除此之外，Nicholas Henry也告訴我們，水平間的府際關係之排列組合（permutations）在美國實際上也存在於鄰里社區（neighborhood corporations、neighborhood associations及residential community associations）之間，而形成所謂的neighborhood governance【我把它翻譯為：鄰里治理結構】，那就是鄰里單元們可與地方單元們並存，復可形成既合作又競爭的基層政府間關係。

　　最後，如果套用美國的觀點審視我們台灣的現況，也許我們真的缺乏地方政府間的行政契約範本，儘管行政程序法已經實施這麼多年了！但我們的確已有直轄市、縣市間的非正式合作經驗，只不過常常虎頭蛇尾，只有說到並沒有做到而已，殊為遺憾！對照美國的經驗，的確我們地方制度法第二十一條、第二十四條及第七十七條第二項的規定還不夠精密，例如欠缺joint service arrangements的具體法律條文，也沒有所謂的intergovernmental service transfers移轉機制。

　　比較諷刺的是，我們不僅有所謂的鄰里社區，也多了美國所沒有的村里編組制度，這使得我們最基層單元的府際關係呈現較為複雜的現象，如社區與村里的派系爭鬥。也就是說，如果真的要從事改革，按美國的標準以及我個人心中的想法，並基於種種理由，我們應該要先廢除村里及村里長，保留社區發展制度即可。

　　在此，希望在很快的時間內，我又可以析理美國的邦、地方甚或其鄰里社區的組織體制及其具體事權之相關資料，為自己及各位再作更詳盡的介紹。