地方制度法專題：美國的府際關係（二）
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
承接前篇「地方制度法專題：美國的府際關係（一）」論及美國聯邦主義的發展概況，現在我們再來看看權限劃分制度下的美國，其邦及地方的自治事項、委辦事項甚或委任事項會有哪些？也就是說，我們要來看看邦及地方要處理的事務有哪些類型（或內容）？
基本上，按照Nicholas Henry的看法，邦要處理的自治事項（autonomous affairs）就是聯邦憲法未歸給聯邦的所有事權所要處理的事務。換言之，除了聯邦憲法第一條及憲法修正條文第十條的規定，計有17項事權是規定給聯邦中央政府的，其他的事權只要聯邦憲法沒寫的，理論上就是邦可以推動的邦自治事項，除非聯邦中央透過implied powers的憲法推論且經國會的立法程序，又沒有被聯邦最高法院推翻的情況下，才可將原本屬於邦自治事項的事權拿到聯邦中央的手中。
當然，Nicholas Henry更說明著，既然邦底下的地方是creatures of the states（邦的創造物），那麼它的自治權（home rule empowerment）不僅在Dillon’s Rule是有限的，且邦可以隨時透過邦憲法及邦法律收回邦給地方的自治事項。所以說，德國、日本講的那一套什麼按事務本質（Natur der Sache）具有親民性、就近性的事權將屬地方自治事項（home rule affairs）的範疇，在美國的邦及地方之間恐怕是未必說得清楚、行得通的。實際的情況是，在美國邦底下的地方（county、municipality、township、school district及special district）會有哪些自治事權，各邦其實是不一樣的，因為各邦對地方採的是何種授權方式？授權範圍為何？授權目的是什麼？……等等，都不盡然相同。
值得注意的是，Nicholas Henry較在意的，有關聯邦給邦或邦給地方的委辦事項或委辦命令（mandates），倒是較為明確以及統一、固定多了。所謂mandates，就是指上級政府對下級政府（無論是聯邦對邦或邦對地方）基於特定政策目標，依據法令交給地方執行管制的事項，且必然以給予下級政府補助款（grants）為配套的條件。一般而言，mandates是可分為四類的：
（一）crosscutting requirements，是指下級政府一旦接受上級對下級政府的「無差別待遇條款」（nondiscrimination clauses）後，不分各邦或各地方的因地制宜之情形，對中央的指令要照案全收，全部照中央的規定來執行委辦事項，如有違反規定者，上級政府就會收回它給下級政府的該項補助款；
（二）partial preemption，是指當上級政府對下級政府的委辦規定，允許部分的因地制宜，但下級政府對委辦事項的執行需照上級的規定，在規定的範圍內適度依其授權而採因地制宜的措施，而上級對下級的因地制宜在此時是有實質審查權的，如認已違反因地制宜的授權範圍時，上級政府也會收回它給下級政府的該項補助款；
（三）crossover sanctions，是指就委辦事項而言，上級政府甚可指定某事項若地方未照上級的標準來執行者，上級政府可以連帶其他不同案件的委辦事項之經費，一併予以減少或撤銷。各位要注意的是，顯然地，美國的聯邦對邦、邦對地方的委辦事項之執行的監控，恐怕也不是採德國、日本那套所謂的「禁止不當聯結原則」，他們還允許上級對下級的委辦經費之收回，可以採crossover的制裁（當然，在自治事項的部分，上級對下級則是沒有這樣的監控權）；
（四）direct order，就是下級政府對上級的指令未加以辦理的話或未聽從上及對委辦事項的指示時，就祭出民事、刑事的處罰並直接處分，甚或代替下級直接執行。
所以，Nicholas Henry有所感嘆的說，美國的州（邦）是很怕聯邦的，而地方對邦也是不斷的在mandates下承載更多管制任務，只因為上級已經把grants一併交下來了，又有更多的懲罰工具躲在後面隨時可以使用。Nicholas Henry提到，邦對聯邦、地方對邦更畏懼也更擔心的事，有時上級也會交代「未附帶經費的委任事項」（unfunded mandates）給下級政府執行，成為下級政府的準自治事項（第二類或額外的義務性承辦之自治事項），此時該委任事項的執行成本就得由下級政府吸收了。
對於這樣的不合理現象，美國的府際關係諮詢委員會（U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations）認為這樣的做法並不妥，因為它已實質侵犯下級地方的財政權及政策規劃權。直至1995年國會才接受該委員會的建議，通過Unfunded Mandates Reform Act【我把它翻譯為「未附帶經費的委任事項改革法」】，使上級政府不得再新增委任事項增加下級政府的負擔。對照回來台灣現行地方制度法第七十條的規定，也有「中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體」的設計，其實與美國的規定是異曲同工的，甚至可以說是同步『後進』的（各位如果要說是同步先進，我是不反對的）。
至於，與地方平行的neighborhood corporations、neighborhood associations及residential community associations，按Nicholas Henry的看法，都算是非營利組織、地方居民的志願性團體，如果他們得到邦的特許（state charter）或是基於私人性政府（private government）做得來的事務，都可算是非法定的「自治事項」；這樣的設計，說真的，我看來看去，的確已經很類似於台灣的大樓管委會或與鄰里平行的社區發展協會了。
在這篇短文介紹的內容裡，我的閱讀心得是：比起美國的邦或地方，我們台灣之直轄市、縣市、鄉鎮市的自治權限或許未必足夠，但與美國相較，真的還差很多嗎？我已經開始感到懷疑了！又整體而言，我們地方對抗中央的委辦指命會比美國的邦對聯邦、地方對邦嚴格嗎？我再度感到懷疑！那為什麼，我們會有一個印象，那就是美國比台灣分權呢？是外國的月亮比較圓嗎？還是從美國留學回來，喝過洋墨水滿腹經綸的學者，口說無憑的想像呢？
有空的話，我應該還會再寫下「地方制度法專題：美國的府際關係（三）」再來詳細介紹美國的邦、地方甚或其鄰里社區的組織體制及其具體事權，讓我自己及對地方制度有興趣的同好們，可以更清楚的看看美國真的比台灣分權嗎？
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