地方制度法專題：美國的府際關係（一）
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
今（2003）年盛夏離開廟堂後，我再度回到學術殿堂，在捨起教鞭的同時，我也不忘記bring the civil service experience back in。那就是我在唸書、研究及教學的同時，我幾乎都會將學理見解及過去的實務經驗，做一個對照及反思，俾以審視他們（theorem-practice）彼此之間的落差。
做為知識產業的齒輪，最近的我唸了Nicholas Henry的書，對於美國的府際關係（intergovernmental relations）又有再度被啟蒙的感覺。學者Henry認為，intergovernmental relations（IGR）在聯邦國家（federal state），就聯邦中央與各邦的關係來說，也可以被稱為federalism；不過，我想在單一國家（unitary state）內，就中央與地方的關係來說，或是就聯邦國家的邦及其地方的關係來說，還是比較適合稱為IGR。
從制度研究途徑來看，以美國為例，有1個聯邦中央政府、50個邦政府，以及87453個地方政府。其中，有些地方政府單元叫做郡縣（county），有些則為自治市（municipality），有些則稱做鄉鎮（township）或是學區（school district）、特區（special district）。
就聯邦與邦的法定關係來說，按美國聯邦憲法第一條及憲法修正條文第十條的規定，僅有17項權限是規定給聯邦的，剩下的權限則是被解讀為reserved powers，是立憲（制憲、修憲）者保留給邦的固有權限。不過，自1819年McCulloch v. Maryland在聯邦最高法院作成後，於商業條款（或稱州際條款）的保障下，聯邦的事權已經遠遠超過17項事權了。也就說，美國聯邦最高法院認為聯邦政府有些憲法上的implied powers來執行聯邦的特定功能，是合憲適法也是必要的。
從而，所謂聯邦與邦之間原本應為dual federalism或layer cake federalism的關係，很快的就成為cooperative federalism了。表面上，聯邦與邦應該合作，才叫做「合作的聯邦主義」，但實際上聯邦的權力已經透過implied powers的解釋及運用，遠遠超過邦的固有權限了，而且聯邦的政策工具-federal grants-也趨於重要。從而，聯邦中央集權、集錢的結果，它成為社會價值資源的水龍頭（water taps），使美國在1940~1970年之間充分形成concentrated fedearlism。在這段時間內，聯邦的補助款（federal grants）被國會從聯邦政府的水龍頭釋放出來，從華盛頓D.C.流到邦，並且從邦流到地方，甚且時常跨越邦，就直接從聯邦流到地方，而形成所謂的direct federalism。演進的結果，所謂的concentrated fedearlism也同時在1950~1970年被轉稱為creative federalism、1960~1980年被改稱為picket fence federalism，也就是聯邦是資源的創造者，且透過分類性的計畫，更有效的運用federal grants這項政策工具來控制邦及地方。
至於，1970年代以後，美國的聯邦主義也曾出現calculative federalism，聯邦的權限再度升高，相對而言，邦及地方可說是不具政策影響性的。直到1980年代以降，由於competive federalism或fend-for-yourself federalism的浪潮在全球各地興起，相互影響的結果，法國也在1982年推動地方分權，而歐洲也有歐洲自治憲章的出現，那美國呢？美國慢慢出現「邦的再生」，尤其是1995年以後的聯邦最高法院之判決正式確認邦統治權限（state sovereignty）的擴大，如United States v. Lopez（1995）、Seminole tribe v. Florida（1996）等。結果，嶄新的新聯邦主義（New Federalism）出現了，也就是聯邦開始把權力還給邦及地方，同時也被稱為devolution revolution。
而按Henry的說法，各邦與邦的地方之法定關係，也是從邦的集權、集權走向現在的鄰里分權制度。因為邦內的地方被視為creatures of the states（邦的創造物），它的自治權（home rule empowerment）在Dillon’s Rule下是相當有限的。亦即，地方政府在州的授權之下，並沒有授權之外的權限，也沒有真正的獨立性。不過，1992年新政府運動（有興趣的人，可參照Osborne、Gaebaler所寫的Reinventing Government一書）的浪潮席捲了整個美國，也強調著：地方（尤其是社區）能做，邦（及聯邦）不做！在這樣的情況下，與地方平行的neighborhood corporations、neighborhood associations及residential community associations就不斷的出現，並適度取代地方（county、municipality、township、school district及special district）的部分功能，成為最基層政府的新標誌，使邦政府也因此必須採取two-tiered approach來面對邦內的地方分權及邦內的鄰里分權。對照回來我們台灣的情形，我們似乎也是如此：從中央集權（如1949~1994）到地方分權（如1994~迄今）！
看完這篇短文的同好們，剛好可以反省一下，美國真的是地方分權歷史悠久的國家嗎？我想答案是No！因為美國的邦回到憲法的應有保障，並奪回聯邦憲法的保留權（reserved powers）是最近二十年不到的事；美國的地方分權、鄰里分權是最近十幾年的事。我們也是如此吧？！所以，言必稱美國的學者，和我依樣同為知識產業的齒輪，為何總是「口說無憑的」以為美國在1980年代或1990年代以前，是個標準的分權國家呢？我想也許是他們沒有好好仔細的看完Nicholas Henry的著作吧！
實際上，上開忙裡偷閒的讀書心得，對我及其他在學校任教的老師來說，並不是一件很容易的事。因為專任的助理教授比起專職的國家文官，說真的，雖然比較自由（如上下班不用打卡），但顯然比較忙，因為教學的「量」很大，而學校及系所的雜務也顯得更為繁瑣，同時學術人脈的經營也頗為沉重與謹慎。慶幸的是，教學、唸書的成就感與自我實現的機會還不少。為了使自己的唸書心得，有所撰載、有所記錄，謹寫下這篇「地方制度：美國的府際關係（一）」，並期許自己能儘快的完成「地方制度：美國的府際關係（二）」來介紹美國聯邦、邦、地方（含鄰里社區）間的權限劃分制度，也就是美國版的自治事項、委辦事項及委任事項等之區辨。
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