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地方制度法教室：村里建制與社區發展之整合建議

陳誠 國家文官/大學助理教授

　　以下謹就村里（村里建制）與社區（社區發展）之功能，兩者是否整合，如何整合及相關建議事項等問題，研議並予說明如下：

一、村里與社區之功能：
　　（一）村里依法係鄉鎮市區以下之編組，而其編組辦法係由直轄市、縣市定之﹔在法制上，村里係基層之行政建制，可定位為「地域性的非法人團體」，並設村里辦公處，置有村里長、村里幹事，辦理村里公務及鄉鎮市區之交辦事項﹔在功能上，村里係地方政府與地方居民間的聯絡橋樑。

　　（二）至於社區是指在一定小規模區域範圍內，由地方居民自發組成的基層社會團體，然其尚無正式法律予以規範，僅由各地居民僅依社區發展工作綱要規定，申設所謂的「社區發展協會」，除非其復依民法規定辦理法人登記外，各該社區發展協會亦僅係定位為「地域性的非法人團體」﹔在功能上，社區發展協會係活絡草根民主發展、為係地方居民情感的重要機制。

二、村里與社區整合之構想：
　　由於民國八十年起各村里紛紛依法受鼓勵，另發動組織社區發展協會，亟欲輔助村里政務推展，但實施以來，不時傳出因選舉恩怨或派系糾葛，與村里辦公處之間迭生齟齬，甚或相互扺制情事，反而弄巧成拙，破壞社區發展、草根民主至深且鉅。整合建議，時有所聞，如歸納各界所提改善建議，方案可謂有：

　　（一）社區村里化—廢除社區發展協會，僅保留村里建制，可以有效整合兩者資源，但卻容易產生侵害草根民主的疑慮﹔而且村里僅為由上而下的行政建制，與參與民主強調由下而上的自主發展牴觸。

　　（二）村里社區化—如透過法律（社區發展條例等相關法規）規定村里長為當然社區理事或理事長，而全體村里民亦為該社區當然成員，逐步導向社政一元化，避免目前雙頭馬車之害，以落實鄰里分權制度，但缺點在於社區發展受原有村里建制之限制，不夠自主自發。

　　（三）村里委員會化—該構想係建議係廢村里亦廢社區，改設村里委員會或社區委員會，由當地居民以選出七至十五人的委員會來代替目前的只選一位村里長的行政建制，也全面取代既有的社區發展協會，但缺點在於改制幅度過大，容易引起既有村里與既有社區的反彈。

　　（四）村里社區併行化—村里與社區仍併行發展，但將村里長定位為回歸社團式的士紳義務職，或只支領部分車馬費，停發村里長事務補助費﹔並主要資源社政資源逐步轉向社區發展協會，而強化社區功能。缺點在於，容易引起村里長的政治反彈。

　　（五）其他，如村里與社區仍併行發展，但在現有的村里長事務補助費內，改由村里長自聘秘書，取代村里幹事的工作，並逐步弱化社區發展協會，且將基層社政資源逐步導向至村里建制。然缺點則在於，取消社區發展協會亦非易事。

三、整合建議事項：
　　又整體而言，有關村里與社區整合及建議部分，內政部除為期社區發展協會理事長與村里長共謀社區發展工作得以順利推動，已於九十一年六月二十六日以台內中社字第○九一○○七五一七○號函請直轄市、縣市政府輔導社區發展協會邀請村里長參與協會組織，或於章程「組織」章節中加訂載明「聘請村里長為社區發展協會顧問」，以加強村里公務與社區事務之相互結合，並增進地方之和諧發展。此外，案經研議，筆者另可提出之短期、中長期建議為：

　　（一）短期建議：在社區發展條例（草案）、新故鄉社區總體營造計畫等中央相關法律與政策規劃中，可先訂定整合之訓示性規定。

　　（二）中長期建議：在相關法制上確立「村里建制」與「社區發展」均為地方自治事項之範疇，讓地方可自行決定如何整合村里與社區，尊重地方自主決定。

　　總之，村里建制與社區發展二者在本質、功能上均有軒輊，且目前法令依據與工作項目亦有所不同，二者均以服務地方為目標，如能相輔相成，必能促進地方建設發展。