地方制度法教室：財團法人法草案的權限爭議解析
陳誠 國家文官/大學助理教授
據報載（記者蘇永耀、陳曉宜/台北報導，2003/4/16自由時報，標題為「財團法人法草案北市槓上中央」﹔記者秦富珍/台北報導，2003/04/15聯合晚報，標題為「財團法人法北市槓中央」），行政院會2003/4/16預定討論「財團法人法草案」，將統一規範與加強監督中央性及地方性財團法人。
不過，對於草案規定財團法人登記與管理屬中央權限，台北市政府昨日抨擊違憲及違反地方自治精神，會造成「雙頭馬車」及疊床架屋；行政院則認為中央與地方各有權限的雙軌制將造成弊端。由於雙方欠缺交集，預料在行政院院會中將出現激爭。
台北市長馬英九2003/4/15表示，這項草案確有瑕疵，他會在今天行政院會上表達市府立場。台北市法規會主委陳清秀並指出，草案將地方主管的財團法人基金會全面收歸中央主管，還明令地方政府捐贈的財團法人基金會的人事由中央機關聘任，完全違背憲法和地方自治法所訂的慈善和公益立法管理由地方執行的規定。北市並會行文政院，要求重新檢討，停止這項「奪權行動」。
詳言之，台北市政府發言人吳育昇2003/4/15上午說，法務部擬定「財團法人法」草案將地方性的財團法人全部收歸中央管理，完全是「搶權、搶錢」作法，嚴重侵害地方自治權。北市法規會上午在市政會議提出臨時提案，針對法務部明天將在行政院院會中提出「財團法人法」草案，內容諸多侵害地方政府權限，表達台北市嚴正抗議，並呼籲各界重視「中央集權」後續負面效應。北市法規會主委陳清秀並說，「財團法人法」草案，違背憲法精神，侵害地方自治，其一是將財團法人主管機關全部收歸中央，其次是地方政府捐助成立的財團法人董事，也規定統一由中央聘任。此外，市府發言人吳育昇也說，光台北市目前就有873個登記有案的財團法人，分別由教育、民政、社福、文化、新聞等單位監管，加上全國其他縣市，數量龐大，令人質疑中央是否有能力管理。
陳清秀又表示，草案中還加入中央如果沒有人力管理，可請地方政府託管，多頭馬車、疊床架屋，沒有達到垂直分工的經濟效益，讓財團法人無所適從，因為變成兩個主管機關。他說，草案會阻礙有心人行善，因為中央設立財團法人的門檻很高，要3000萬元才能成立，台北市設立財團法人只要500萬元，像很多想捐助成立獎學金，幫助清寒學生的善心人士，恐怕會裹足不前。吳育昇並說，北市將行文行政院，請法務部全面檢討。
對此，行政院官員2003/4/15則反駁表示，過去林立的財團法人並無專法管理，頂多在民法有部分條文；然而有關民事的法律都是由中央立法並執行，加上民法等法律也規定，財團法人登記須經主管機關許可並向法院登記，所以財團法人的設立許可原本就是中央權限，而非地方自治事項。
官員也說，現行財團法人得在一定金額以下向地方政府登記，完全是「中央委託地方辦理事項」，將來草案立法通過後，地方政府同樣可以接受委託，這在草案的第三條第三項已訂明委辦的授權依據，但中央政府依法具有最終的管理權。
官員強調，臺灣面積狹小，若區分為全國性與地方性財團法人，勢將發生地方性財團法人跨越行政區域活動情形，將造成監督體系的紊亂或管理的漏洞。而且財團法人享有租稅優惠，如果允許各地方政府得許可設立地方性財團法人，將有可能出現設立標準寬鬆不一，容易造成「逃稅黑洞」及更嚴重的弊端。
整體而言，「財團法人法草案」是由法務部草擬，經政務委員許志雄完成審查，據了解，部長陳定南曾以過往的宜蘭縣長經驗，認為地方性的財團法人弊端不少，有由中央統一管理的必要。依據草案，未來不論公設或民間的財團法人，每年均須公開其工作報告、經費、財產清冊及財務報告等各項營運與運作資料，而政府投資的公設財團法人，董事、董事長等皆須由主管機關遴聘，以強化監督；另為避免資產遭掏空或不當轉投資，草案並規定財團法人對特定團體或個人的獎助或捐贈，必須符合普遍與公平原則，若非章程規定或經主管機關特許，將不得超過基金總額的五十％，違者政府將處以罰鍰或令其重組董事會。
彙整中央（行政院）與地方（台北市）雙方觀點可知，中央之所以主張財團法人之登記及管理為中央事項，應由中央立法並執行，或中央立法但得交由地方執行，其主要理由為：
（一）如依民法相關規定，財團法人法之立法甚或執行自為中央事項，且依憲法規定，所有的民事法律都是由中央立法並執行，加上民法等法律也規定，財團法人登記須經主管機關許可並向法院登記，所以財團法人的設立許可原本就是中央權限，而非地方自治事項。
（二）又現行財團法人得在一定金額以下向地方政府登記，完全是「中央委託地方辦理事項」，將來該草案立法通過後，地方政府同樣可以接受委託，這在草案的第三條第三項已訂明委辦的授權依據，但中央政府依法具有最終的管理權。
（三）我國目前面積狹小，若區分為全國性與地方性財團法人，勢將發生地方性財團法人跨越行政區域活動情形，將造成監督體系的紊亂或管理的漏洞。而且財團法人享有租稅優惠，如果允許各地方政府得許可設立地方性財團法人，將有可能出現設立標準寬鬆不一，又容易造成「逃稅黑洞」及更嚴重的弊端。
（四）就法論法，中央認為依憲法第一百０八條規定，民事之法律（含財團法人之規範與管理）係中央立法並執行，至多再依「核心領域理論」，可將非核心領域事項交付地方執行。又依民法第二十五條之規定，法人非依民法或其他法律（如財團法人法）之規定，不得成立﹔準此，民法並未排除中央對財團法人有立法、登記及管理之權。
至於地方之所以主張財團法人之管理為地方自治事項，除基本性法律應由中央制定外，亦應允許地方有立法、政策規劃並執行之權限，可對地方性財團法人從事登記與管理，其主要理由為：
（一）該財團法人法草案將現行地方主管的財團法人基金會全面收歸中央主管，還明令地方政府捐贈的財團法人基金會的人事由中央機關聘任，完全違背憲法和地方自治法所訂的慈善和公益立法管理由地方執行的規定。
（二）以台北市為例，目前就有873個登記有案的地方性財團法人，分別由教育、民政、社福、文化、新聞等機關或相關單位監管，如再加上全國其他縣市，數量龐大，令人質疑中央是否有能力管理。
（三）就法論法，地方認為地方性財團法人所從事者為慈善及公益事項之範疇，依憲法第一百０九條、第一百十條之規定，係由地方立法並執行。如類推釋字第六十五號「監督寺廟條例第三條第二款所謂地方公共團體，係指依法令或習慣在一定區域內，辦理公共事務之團體而言」解釋之觀點，所謂地方性財團法人亦可指指依法律、中央法規、地方自治法規甚或自治慣例在一定自治區域內，從事公益事務之團體，除可由中央為基本性之立法外，自應允許地方有立法、登記及管理之權。
（四）從地方自治精神與地方制度法規定觀之（即地制法第十八條至第二十條），地方性公益慈善事業之立法、登記及管理之權為地方自治事項，已屬地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，或依法律規定（財團法人法）應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。
如果要評論上述不同的看法，且立於地方自治及地方治理的精神觀之，地方的法律論點並沒有錯﹔即使採中央的法律論點，固然關於財團法人法的基本性立法應為中央立法之事項，但有關財團法人之登記、管理，仍不能排除中央立法，地方執行的空間，或許這個「執行」是「委辦性質」的執行，或許這個「執行」是「共辦性質」的執行，或許這個「執行」仍是「自治性質」的執行！
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