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地方制度法教室：台灣的地方公務員制度

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　查地方制度法第八十五條規定，省政府、省諮議會、直轄市議會、直轄市政府、縣（市）議會、縣（市）政府、鄉（鎮、市）民代表會、鄉（鎮、市）公所員工給與事項，應依公務人員俸給法及相關中央法令辦理。由此可知，我國地方公務員制度帶有濃厚的中央-地方人事統合制之色彩。

　　對此，曾有專家學者建議研究我國能否另制定「地方公務員法」（法律體系），走向中央-地方人事分立制或中央-地方人事雙軌制。持這種看法者，通常認為為配合「地方制度法」之施行，以迎接真正的地方自治時代，他們主張在人事制度方面，除依憲法的規定外，應儘速研究能否制定「地方公務員法」（法律體系），使地方政府人事制度有「因地制宜」的準繩，藉以尊重地方自治之人事權、組織權，並同時擴大地方首長之人事進用權，且適度調整地方機關職務列等，以保障地方公務人員權益。

　　亦即，有些專家學者冀望透過「地方公務員法」（法律體系）之制定，而解決或改善（一）人事制度之因地制宜問題、（二）地方首長人事權限問題、（三）地方機關職務列等問題、（四）編制員額彈性問題，以及（五）保障地方公務人員權益問題。尤其是，依「因地制宜」之基本原則，現行制度在於人事之事權宜屬於中央者，歸之於中央，人事之事權宜屬於地方者，歸之於地方，使之既不偏於中央集權，亦不完全偏於地方分權。例如，我國憲法對於人事行政權的歸屬，依據憲法第一百零八條及增修條文之規定，似屬中央權限，但亦非指核心領域外之事項不得劃歸地方協助辦理，亦即，在立法定制時、立法施行後，似仍應做「因地制宜」之必要考量。

　　只不過，按現行人事制度不僅各院相通，中央與地方亦均相通，從而在單一的人事制度之下，公務人員的交流相當具有彈性。其次，現行地方與中央行政機關公務員待遇，係採同一標準，即使同為市或鄉鎮層級，其公務員實際待遇所得並無太大差距，但如制定「地方公務員法」（法律體系），容許依地方財政狀況為不同之給與時，窮鄉僻壤之公職不僅可能乏人問津，還可能傳出倒閉而發不出薪給的危機，進而影響國家建設整體發展。其三，由於現行中央-地方公務人員之保險、退休、撫卹制度由中央立法建制多年，基礎尚稱穩固，如改由地方辦理，效果及風險卻難以評量。綜上所述，另有專家學者認為，我國似因此無制定地方公務員法（法律體系）之必要。

　　惟衡諸於上述之不同見解，或許可先從下列方面先行著手改進，遠比討論是否制定地方公務員法（法律體系）來得重要：（一）適度放寬地方長用人權，俾使羅致人才，其作法如修改地方制度法第五十六條之規定﹔（二）在地方自治團體財政負擔能力範圍內，應適度放寬地方機關組織、編制、員額之彈性，故亦應就地方行政機關組織準則進行檢討﹔（三）為促進地方公務員之當地認同及在地化（Localization），有關地方政府特考之舉行方式已有需要酌加改革，並特考特用原則下積極推動﹔（四）再度積極調整地方公務人員之職務列等，以鼓勵並強化中央公務人員及相關人才下鄉之意願。