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公共造產--地方制度法專業名詞解析

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　「公共造產」（public productive enterprise）係指縣（市）、鄉（鎮、市）等地方自治團體，依其地域特色及特殊資源，經營具有經濟價值之相關事業（如風景區、造林、靈骨塔、零售市場等），以促使地方發揮財源自力自主精神的地方經濟財政制度﹔亦即，「公共造產」乃積極利用地方的自然環境和資源，配合當地人力、物力、財力，充分加以開發利用，藉以創造財富，為地方政府謀求增加財源，開發地方的經濟建設，進而繁榮地方，樂利民生達成富足社會之地方財政的制度設計。

　　在台灣的地方自治史上，「民政廳公共造產基金」是當今各地「公共造產」的資本根源，該基金原係臺灣省政府為推行縣（市）及鄉（鎮、市）公共造產，拓展地方自治事業，充裕地方自治財源，加速地方經濟建設而設置。例如，依臺灣省政府民國八十年五月二日府法四字第36007號令發布之該基金收支保管及運用辦法規定（按：現改由內政部中部辦公室主管），基金之來源計有四項：（一）政府指撥之專款。（二）基金之孳息收入。（三）捐贈收入（四）其他相關收入。至於，該基金之運用範圍計有二項：（一）貸與各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所辦理具有經濟價值及公益之各種公共造產事業。（二）基金管理及運用作業所需費用。

　　以筆者故鄉雲林縣為例，該縣轄內行政區共有一市、五鎮、十四鄉，從沿海至山區等均有相當之地方環境特色，沿海之四鄉鎮一麥寮鄉、四湖鄉、口湖鄉、水林鄉、因位居沿海，居民以海維生，惟因抽取地下水。致地層下陷，養殖業大不如前，且公所財源有限。整體而言，全縣二十鄉鎮市，主要有如下鄉鎮辦理公共造產事業經營，茲將該等鄉鎮之公共造產事業分述如下：虎尾鎮一游泳池﹔土庫鎮一游泳池、市場、公墓公園化﹔北港鎮一游泳池、停車場﹔古坑鄉一市場、行道樹﹔大埤鄉一公墓公園化﹔麥寮鄉一水產養殖﹔元長鄉一店鋪、商場。四湖鄉一海水浴場。

　　依據雲林縣政府的評估，該等鄉鎮之公共造產事業收益較佳僅有：北港鎮、大埤鄉、四湖鄉，對公所之財源頗有助益。當然依法，雲林縣政府另已積極輔導未辦理公共造產業務之鄉鎮市興辦造產事業，以增加自治財源，如虎尾鎮大屯、惠來公墓已申請內政部創業自立計畫貸款﹔東勢鄉東廾公墓之申請內政部公共造產貸款。

　　簡單來說，「公共造產」就是指具備生財性質的公物、公營造物，或是可以收取費用的公物、公營造物也。在法制觀念上，所謂「公共造產」，如依據早先的「台灣省公共造產實施要點」第二條之規定，就是指各縣市縣府以及鄉鎮市公所，充分利用地方的環境與資源，因時因地，就農、林、漁、牧、市場、商場、觀光、育樂及其他有關地方公益且具有經濟價值之各種事業選擇辦理。整體而言，「公共造產」不但可以增進地方自治財源，更是落實地方自治工作的重要環節。早期省縣自治法、現行地方制度法中均亦有明文規定，地方辦理公共造產中央應給予補助，即足說明公共造產在地方財政上的政策優位性。

　　又目前各地方自治團體辦理「公共造產」經營方式除完全獨立經營之模式者外，主要另可以分成兩種：一為合作開發經營，另外為委託經營管理。前者是指縣市政府或是鄉鎮市公所與其他機關或民間企業，結合資本共同經營公共造產事業；後者是縣市政府或是鄉鎮市公所之公共造產事業委由其他機關或是民間企業經營，而不變更其所有權。但不論是前者或是後者，在企業政府的菁英理念下，地方政府可充分運用市場力量，以資源分配者及經濟中介者來從事公共造產之規劃及建設，期以最少支出達到最大收益。