本篇「地方制度法專題：地方政府預算審議爭議案件之法律分析」係筆者就近期雲林縣水林鄉的預算爭議事件所為的法律分析......
地方制度法專題：地方政府預算審議爭議案件之法律分析
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
以「黃金薯之鄉」聞名全國的雲林縣水林鄉（每年都會舉辦水林番薯節，農產品質已在竹山地瓜、金山番薯之上），日前發生地方制度法與預算法上的爭議事件。依據新聞報導所指，雲林縣水林鄉公所與代表會因預算之問題，分別向內政部請求解釋並提出訴願，緣係內政部曾認定代表會刪除鄉公所之歲入預算6000多萬元（皆屬行政院與雲林縣政府所給予之統籌分配稅款）為「不適法」之決議，日前又依訴願決定重新裁定鄉公所依代表會的決議，仍須刪除4000多萬元之歲入預算，前後決定不一，故鄉公所傾向於認為內政部所持法令見解前後矛盾，準備向司法院大法官聲請釋憲，而有本案之討論。至於，本案的討論重點將聚焦於：
一、鄉民代表會可否刪除鄉公所編列之行政院與雲林縣政府所給予之統籌分配稅款？
二、內政部之前後決定不一（如行政函釋內容與訴願決定不同），是否違反禁反言原則，而有違行政程序法第4條規定之精神？
三、就本案爭議而言，雲林縣水林鄉得否逕向司法院大法官聲請釋憲？還是聲請解釋前，亦須經過訴願或行政訴訟的先行程序？
貳、爭議案件之法律分析
首先，按預算法第96條之規定，地方政府的預算應另以法律定之，惟前項法律尚未制定施行前，準用預算法之規定；但目前我國並無地方政府預算法，故地方政府的預算係準用預算法與地方制度法等相關規定，合先敘明。
同時，值得注意的是，如依地方制度法與預算法之相關規定，以及地方自治慣例所累積的見解，目前地方議會獲代表會審議地方政府之預算時，自須受到以下法律原則之拘束，包括
（一）「不得為增加預算支出提議之原則」：查憲法第70條即明定「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」實際上，地方制度法第40條第2項亦有相同旨趣之規定，即「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議。」
不僅如此，釋字第264號解釋亦曾揭示：「憲法第70條規定旨在防止政府預算膨脹，致增加人民之負擔。立法院決議再加發半個月公教人員年終工作獎金，係就預算案為增加支出之提議，與上述憲法規定牴觸自不生效力。」依現行學界與實務界之通說理解，本號解釋應可類推適用於地方立法機關審議預算之用。易言之，地方立法機關審議地方政府總預算時，不僅不得為增加支出之提議，地方民意代表亦不得以提案方式為增加支出之提議，其理自明。
（二）「不得任意調整或變更預算科目之原則」：另按釋字第391號解釋所指，「立法委員於審議中央政府總預算案時，應受憲法第70條之限制及本院（司法院）相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。」準此，上開解釋如類推適用於地方立法機關審議預算之用，則地方立法機關除不得增加支出之提議外，亦不得對於各機關所編預算之數額在款項目節間作移動增減，亦甚為明確。
另按前述「不得為增加預算支出提議之原則」，與此「不得任意調整或變更預算科目之原則」等相關限制觀之，實務見解亦有地方議會或代表「不得代替地方行政機關逕提追加預算案之原則」之理解，例如行政院主計處民國94年2月5日處實一字第094000819號書函，曾明白表示：「……預算之編製及提案權係屬鄉鎮市公所，鄉鎮市民代表會則有預算之審議權，如鄉鎮市民代表會自行提出追加預算案，並經代表會審議通過，仍不符合預算法規定追加預算之送審程序（可參照預算法第46條、第79條、第82條，以及第96條等），且違反地方制度法所定行政、立法權力分立之原則（可另參照地方制度法第5條、第43條等規定，與釋字第498號解釋之見解）……」。
（三）「不得違反禁反言原則」：按實務見解亦認為地方議會或代表會，也不能一方面通過「赤字預算」（即議決刪除之歲入多於歲出）後，另一方面又請地方行政機關自行調整歲出以資平衡預算，否則即違反「禁反言原則」。例如，行政院主計處民國92年1月20日處實一字第092000360號函，就曾認為：「……本案高雄縣○○鎮民代表會審議○○鎮總預算案歲出預算時，未依地方制度法第41條規定就機關別、政事別分別決定，其所刪減歲入預算超出歲出預算，復請鎮公所自行調整歲出以資平衡之決議，有違行政、立法分立原則，且無從明確行政、立法權責，顯不適法……」。
（四）「不得違反同一預算不二議原則」（或可稱為「預算不二審原則」，道理如同「一事不再理原則」）：即地方立法機關於審議預算時，如未刪減某筆預算，則已完成法定程序，自不得另作成需經地方議會或代表會之再度同意後始得動支之決議。蓋因法定預算既經審議通過公布施行者，行政機關本應依法予以執行，而所謂需再經地方議會或代表會同意後始得動支之決議，則無異於賦予地方立法機關再次就原預算案審議之權，顯然有違同一預算不二議原則，如就預算程序的法理而言，難謂適法。
基此，本案水林鄉代表會曾於今（2011）年刪除鄉公所總預算中關於歲入方面的6000多萬元（皆屬行政院與雲林縣政府所給予之統籌分配稅款），又要求鄉公所自行平衡預算，以避免債留子孫一節，係有違「不得違反禁反言原則」，形同一方面通過「赤字預算」（即議決刪除之歲入多於歲出）後，另一方面又請地方行政機關自行調整歲出以資平衡預算，等於是「既要馬兒肥，又要馬兒不吃草」之無理決議。如依地方制度法第38條、第39條、第40條、第43條等條規定關之，地方自治監督機關如雲林縣政府非不得予以函告無效，而轉以同法第38條之規定，裁定僅能刪除2000多萬元，讓其他的4000多萬元之歲入預算得以保留。
其次，有關內政部之前後決定不一（如行政函釋內容與訴願決定不同），是否違反禁反言原則，而有違行政程序法第4條規定之精神一節，則可略述如後：基本上，訴願決定有推翻依原行政函釋內容所為決定之空間，並不當然構成違反「禁反言原則」，另併此敘明。惟有爭議者係在於，本案內政部如依訴願決定重新要求水林鄉公所除法定人事經費、基本水電費用、民意代表費用或村里長事務補助費外，其餘獲多數的業務經費則一律停止執行，將產生兩個衍生的爭議：
（一）中央政府有無權限得越過雲林縣政府做出此項的決定？也就是說，中央主管部會如逕行代替雲林縣政府立於地方自治監督機關之地位，逕行要求水林鄉公所執行內政部之要求，是否有違地方自治之基本精神，甚至違反憲法、地方制度法之相關規定，故該鄉公所將請雲林縣政府針對本案，考慮是否向司法院大法官聲請釋憲。當然，迄今為止，水林鄉公所亦表示，也會思考是否進而提起行政訴訟以資救濟的問題。
（二）如上開內政部之訴願決定，最後又被行政法院或司法院大法官卻認為係屬違法之訴願決定，則本案有關預算之執行又該如何補救？蓋本案水林鄉公所之預算被刪除歲入6000多萬元後，鄉公所與雲林縣政府即請向內政部與行政院主計處請求解釋，內政部曾函釋說明該項刪除歲入之決定屬「不適法」之決議，故由雲林縣政府轉依地方制度法之規定，裁定僅刪除2000多萬元，而讓其他的4000多萬元之預算得以保留（可參考地方制度法第38條、第39條、第40條、第43條等條之規定）。
但是，水林鄉民代表會不服縣政府裁定，以其為行政處分，在今（2011）年5月向內政部提起訴願，惟本（10）月11日鄉公所收到內政部之訴願決定書，將撤銷先前雲林縣政府所為之裁定，另要求水林鄉公所於今年度所遺的兩個半月內自行調整預算，亦須刪除先前雲林縣政府所保留的4000多萬元之預算的執行。然而，未來上開內政部之訴願決定，最後又被行政法院或司法院大法官卻認為係屬違法之訴願決定，則本案有關預算之執行又該如何補救？似又將屬於無解之問題。
最後，就本案爭議而言，雲林縣水林鄉得否逕向司法院大法官聲請釋憲？還是聲請解釋前，亦須經過訴願或行政訴訟的先行程序？在此，如揆諸於釋字第553號解釋之見解，憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查，除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外，尚不及於具體處分行為違憲或違法之審理。基此，本案如同早期行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定般，既係涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，水林鄉公所如有所不服，乃屬其與上級監督機關間公法上之爭議，自應先循行政爭訟程序處理，得否逕向司法院大法官聲請釋憲，多數論者恐將持保留之態度。
叁、結論與建議
如先就結論來說，本文以為本案水林鄉民代表會刪除鄉公所編列之行政院與雲林縣政府所給予之統籌分配稅款，如為不合理之刪減，一方面通過「赤字預算」（即議決刪除之歲入多於歲出）後，另一方面又請地方行政機關自行調整歲出以資平衡預算，等於是「既要馬兒肥，又要馬兒不吃草」之無理決議，當然有違「不得違反禁反言原則」，而屬於違法之決議。如依地方制度法第38條、第39條、第40條、第43條等條規定關之，地方自治監督機關如雲林縣政府並非不得予以函告無效，而轉以同法第38條之規定，裁定僅能刪除2000多萬元，讓其他的4000多萬元之歲入預算得以保留。
至於，訴願決定有推翻依原行政函釋內容所為決定之空間，並不當然構成所謂的違反「禁反言原則」（因為訴願制度係賦予行政體系內部自我省察之機能，仍有推翻行政機關原先決定之可能）；真正的難題是，未來上開內政部之訴願決定，最後又被行政法院或司法院大法官卻認為係屬違法之訴願決定，則本案有關預算之執行又該如何補救？似又將屬於無解之問題。
依前述結論，末就政策建議而言，期待地方政府之預算可以有自己的地方政府預算法，否則地方政府之預算僅能準用預算法之規定，許多爭議問題仍將無法獲得有效之解決；不僅如此，現行地方制度法第38條、第39條、第40條、第43條等條規定，也有重新設計的空間，尤其是預算審查與執行的府會爭議或所會爭議該如何規範與補救，亦屬當務之急。
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