地方制度法專題：農舍捐贈案的法律議題分析
本篇「地方制度法專題：農舍捐贈案的法律議題分析」，是在談論民進黨副總統候選人蘇嘉全農舍捐贈給長治鄉公所的個案之法律議題分析
地方制度法專題：農舍捐贈案的法律議題分析
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
近幾10年來的河洛俗諺即云：「天下第一憨，選舉兼運動」（以台語發言），且力爭大位的選「戰」，通常並不是選舉（不單單只是選賢舉能的問題；而是場選戰，且是有關祖宗18代、涉及個人財產或隱私的攻防戰），既涉及了政治扒糞的相互抹黑，其中，當然也涉及了如何以法論戰的回擊問題，整體所牽涉層面真的很廣。在此，單以2011年10月民進黨副總統候選人蘇嘉全因受敵對陣營爆料，而擬捐贈其農舍的法律議題來說，如就地方制度法規、財政預算法規與相關的農業專業法規來說，即有以下幾點可以進行相關的分析：
一、何謂合法農舍？（反之，農舍真的違法嗎？）
二、農舍可以捐贈給誰？（尤其是，鄉長或鄉公所可否代表地方自治團體接受捐贈？）
三、農舍捐贈者，可否指定特定的公益用途？（重點是，可否讓農舍作為農業用途之外的使用目的？）
貳、法律議題分析
一、何謂合法農舍？反之，農舍真的違法嗎？在法律上或實務上，農舍是指提供作為農業經營不可分離之建築物，包括家舍、畜禽舍、倉儲設備場所（但很多卻是實際上的廠房）等等。至於，合法農舍的法律要件則是：
（一）取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，得經直轄市或縣市主管機關之核定，於不影響農業生產環境及農村發展下，申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。
（二）農舍所屬的農業用地則應確供農業使用；且在自有農業用地興建農舍者，須屆滿5年始得移轉（但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限；是否包括贈與，則有法律解釋與操作的空間）。
其中，農舍是否為合法農舍，除須符合其在農地上之建築物的建蔽率、容積率等相關法令的限制外，最重要者厥為其所屬土地是否為農業使用？一般稱為，購地、設籍、栽種、佔地10%（也就是農舍未超過全部農地總面積的10%），即屬適法。至於，所謂的農業使用，目前依法係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者；但依法令規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用（如：耕作人業已年老體衰、罹患重病無法耕作或是天災水患等等須經由個案之加以確認者）。
此外，申請建造農舍時，依相關法規之規定，起造人應填具申請書，並檢附必要的書圖文件向當地主管建築機關申請辨理，如：現耕農身分證明；無自用農舍證明；地籍圖謄本；土地權利證明文件；基地位置圖等等必要文件。
另個有趣的問題是，政府鼓不鼓勵興建農舍？答案則是肯定的，因為依規定申請興建農舍之申請人除應為農民，並符合若干法定要件外，其申請興建農舍，得依都市計畫法之相關施行細則、台北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定等辦理，未必須受農業用地興建農舍辦法有關申請興建農舍相關規定之限制（甚至，可已排除特定法規的原有限制）。
不僅如此，目前國內的農政主管機關也就是行政院農委會還另訂定「集村興建農舍獎勵及協助辦法」，復積極鼓勵直轄市、縣市主管機關得邀集相關機關單位及專家學者組成服務小組，協助農民集村興建農舍（也就是，集合式的農舍豪宅）。
二、農舍可以捐贈給誰？尤其是，鄉長或鄉公所可否代表地方自治團體接受捐贈？坦白說，這個問題並不容易回答，因為農舍依附於農業用地，是否可以單獨捐贈，又是另項法律課題。
不僅如此，重要的關鍵還在於，農舍的所有人既然業於專業法規中揭示應為「農民」來起造興建、擁有及利用，且又依附於農業用地而存在。則「農民」一詞本應為「自然人」為限，簡單的說，農舍的起造及擁有與利用，似乎均屬於「自然人」的權利義務範疇，則農舍可否捐贈給代表長治鄉公法人的鄉公所或鄉長，實有討論的必要。
蓋依地方制度法第57條之規定，鄉鎮市長對外代表各該地方自治團體，就會出現兩說：一是鄉鎮是為地方自治團體，屬於公法人，既無行為能力，自不得成為受贈之主體（姑且稱之為甲說）；二是鄉鎮市故為地方自治團體公法人，但其行為能力仍由自然人（如鄉鎮市長）代為意思表示，基此，鄉鎮市長仍得依法代表地方自治團體受贈農舍（此則暫稱為乙說）。
有趣的是，甲乙兩說，可謂：「公說公有理，婆說婆有理」，沒有必然的對錯之別。但是，現階段的實務見解則以乙說為主，因為台灣的諸多地方自治團體，無論縣市抑或鄉鎮市都已面臨財政困窘的難題（乙說確實較為可行，儘管在法理上仍備受爭議）。而且其開拓財源的方式之依，除向中央請求補助款或統籌分配款外，較為務實的方法，即是實施「開源節流」的必要措施，如遇缺不補甚或裁減公務人力以降低支出、拍賣公有閒置土地與股票等。
不僅如此，更特別的是，地方自治團體也可以依法接受外界的捐贈，例如常有些未上市、未上櫃公司或是已上市櫃的公司或股東都願意主動捐贈，或是無償捐贈股票給地方自治團體，則對於天外飛來的財產捐贈，縣市政府或鄉鎮市公所得否接受之？
且除財政收支劃分法之相關規定外，另按地方制度法第65條之規定，縣市或鄉鎮市等地方自治團體，本來就可以有接受捐獻及贈與之收入，以作為其地方財源的基礎。就此而言，鄉鎮市公所自可立於並代表地方自治團體公法人之地位，接受公司法人或企業股東的股票捐贈、現金捐贈與實物捐贈之行為，即使是本案的農舍（含農業用地在內的農舍）捐贈，亦非不可；但重點在於，就本案而言，鄉長或鄉鎮市公所代表地方自治團體接受股票捐贈、農舍捐贈前後，是否依法定程序辦理並應依法納入預算程序為之，或是履行必要的預算程序行為。
而農舍的捐贈，其所不同於一般鄉鎮市公所之接受的股票捐贈，或是一般土地建物之贈與者，係在於鄉鎮市如因接受股票捐贈或一般土地建物之贈與者，鄉鎮市公所仍得於事後另依法辦理出售或出租，以辦理相關的私經濟行政之行政行為。但是，受贈之農舍後，該地方自治團體僅得依法作為繼續供農業用途之使用，至於是否又得經鄉鎮市民代表會之同意，或是自治監督機關之核定（與備查）轉供其他公益之用，則另有討論的空間，也是另個層面的問題，則非為本文所關注的焦點；畢竟，從地方自治的角度觀之，自治監督機關也僅能做適法監督，而不及於所謂的適當監督。
三、農舍捐贈者，可否指定特定的公益用途？整體而言，承上所述，在地方自治團體的權責範圍內，鄉長或鄉鎮市公所非不得配合農舍捐贈者，或是依據同級地方立法機關之決定，而依其指定作為特定公益用途之用，但此類的公益用途，仍須與農業用地之用途相符，亦屬當然（例如：本案蘇嘉全的農舍捐贈給長治鄉之後，可以做為農業博物館之用，或是農舍休閒園區之用，並非不可；但如指定給特定的基金會代為管理，而全然未成為從事農業活動與農業推廣基地之用途者，尚非現行法規所許）。
從而，外傳蘇嘉全捐贈該處農舍之後，勵馨基金會有意爭取所謂的管理權，希望能夠與屏東縣的長治鄉公所長期合作，將該處所作為弱勢、受暴婦女及青少女從事農業活動與農業的推廣基地，但倒底這是否為農業用地之用途，坦白說，各級農業主政機關大概也無法說得出「所以然」的具體緣由。因為，弱勢、受暴婦女及青少女並非農民（惟不是農民也可以興建、使用農舍，則為現行法規所許），但如藉由該場所從事農業活動與農業的推廣，則又可能符合農地農用的政策目的，可以說是遊走於適法地帶的邊緣。
反過來說，外傳某些或某位國民黨籍立委的自有農舍如非農業用途之用，而係提供給特定基金會（甚或已捐贈給該特定基金會）而轉作為宗教活動之用途者（例如成為某特定宗教團體的道場聖地），即使符合公共利益之用途，但未符合農業用途之限制者，仍非現行法規所許。
叁、結論
最後，回到本文所提及之蘇嘉全的農舍爭議案件來說，本案如依現行法令之規定，假設農舍之建物面積僅佔全部農地總面積的10%以內，其餘10%以上的土地須做為為農業用途之用的話，自有可能屬於合法農舍。
至於，地方自治團體為公益性質的公法人，與其他基金會（亦屬財團法人）性質相同，當然可以做為受贈農舍的權利義務主體；惟受贈農舍之後，仍應回歸專業農政法規之立法精神、政策目的，繼續作為農業用途之用。例如，本案長治鄉公所如於該處農舍的受贈之後，復將原有農舍與農地規劃成長治鄉立觀光休閒農場（以上為暫定的名稱，仍得以其他名稱命名之），則其門票收入依法得屬於規費收入（本質上為使用規費之收入，但可以委外辦理或是免費提供給地方居民利用，此由地方自治團體依其權責自行決定之），則對財政困窘的地方自治團體而言，並非不無小補；同時，最重要的是，果爾如此，亦符合公共利益之用途，更符合農業用途之用，自無不可，而為現行相關法規所許。
又附帶一提的是，民進黨副總統候選人蘇嘉全所捐贈之農舍（含農業用地），如依現有財政預算法規關之，捐贈各級政府或公益慈善團體者，均可依法辦理抵稅事宜，且只要日後該長治鄉公所於受贈之後，仍依原之使用分區規定，繼續保持該農舍的「農地農用」、「公益用途」，即屬適法。
綜上所言，蘇嘉全的農舍就法定要件觀之，似屬合法農舍，且興建農舍為既有或現行農政專業法規所許，甚至受到既有相關農政法規的獎勵與補助；同時，蘇家全的農舍依法可以捐贈給長治鄉，由鄉長或鄉公所代表地方自治團體接受該項捐贈，但其用途除得為公益用途之外，厥為是否繼續「農地農用」，誠屬關鍵！
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