本篇可以說是配合近期的新聞時事所做的舊文整理（請看以下的說明）......
地方制度法專題：地方民代配合款的實例分析
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
依台灣的中國時報（2011/10/06）之標題為「勾結業者詐工程補助案，前、現任10議員二審改判有罪」的報導所指，前台北縣議會十三、十四屆十多名議員，被控勾結宏傑集團詐領地方工程補助款貪瀆案，一審僅四人被判有罪，二審出現逆轉，法官認定十名議員共詐領近八千萬元，依貪污治罪條例利用職務上機會詐財罪，改判一年十一月到十年不等，惟全案仍可上訴。
報導指出，高等法院合議庭的判決意見是，地方議會議員利用民代身分與地方自治制度設計的缺失，以監督者的角色，執行地方工程補助款，與業者勾結詐取國家財產，從中收取至少三成回扣，巧奪人民賦稅公款，嚴重有辱官箴。 而以判決文內的宏傑集團與議員勾結詐取地方補助工程款關之，幾乎每件犯罪手法都相同，證據、資料都一樣，一審卻僅判四人有罪，在認定上不符比例原則，認事、用法都有違誤，故予以撤銷改判。
整體而言，該判決指出，宏傑公司在八十四年到九十年間，接洽涉案議員商議有關補助款取得及提供回扣，雙方談妥後，涉案議員將名下應撥用於各民間團體、里辦公處、學校的補助款額度，用人頭及社團名義申請後，轉售給宏傑公司（也可稱為宏傑集團，因為尚有許多配合知公司），議員獲取至少三成回扣；宏傑公司從中獲取約四成價差的不法利益。總之，本判決中最值得討論分析的主要議題正是整個「地方民代配合款」所涉及的預算政治之課題。
貳、議題分析
實際上，上開之「地方民代配合款」，係指縣市議員、鄉鎮市民代表對於基層建設向縣市政府、鄉鎮市公所提出請求，而促使行政機關予以動支的經費款項（或稱為「基層建設經費配合款」等，亦可簡稱為「議員補助款」、「議員配合款」、「民代補助款」、「民代配合款」或「議員建議款」、「民代建議款」等）。
以前台北縣來說，其乃「地方民代配合款」的發源地，蓋台北縣議會議員之所以開始有「議員建議款」，實可溯自三、四十年前邵恩新擔任縣長的時期。當時有許多縣議員反應縣政府忽略地方的零星建設，如巷道路燈、水溝的建設與修繕等小型工程。因此邵恩新縣長同意為每位縣議員得每年予以編列二十萬元的建議款；惟該筆款項只能用於硬體建設，不能作為辦理活動之用，而且硬體建設亦必須透過所轄鄉鎮公所發包。
迄林豐正縣長時代，「邵規林隨」的結果，台北縣每年繼續編列「議員建議款」，不過因當時台北縣財政狀況轉佳，因此每名縣議員的建議額度增加為五十萬元，隨後不斷調整為一百萬元、兩百萬元；其中一半可以辦活動，另外半數則必須做建設或購買設備之用。在林豐正縣長卸任當年，又為配合縣長選舉的關係，「議員建議款」已增加到五百萬元，議員自可藉由建議款之編列與補助運用廣結善緣，以獲得支持民眾的好感，進而增加自己連任的聲望；亦即，在府會關係互動的推波助瀾下，逐漸形成「滾木立法」、「肉桶政治」的「三角聯盟關係」，更導致「地方民代配合款」愈編愈多。
即使台北縣在1989年經歷政黨輪替，轉由民進黨籍的尤清接任縣長，執政多年的國民黨淪為在野黨，台北縣的地方政治生態丕變，府會關係更顯得脆弱，為有效促進府會之間的和諧，尤清縣長並未取消「議員建議款」的編列，反為了爭取縣議員儘速通過縣政府施政所需的總預算，更將「議員建議款」增列至八百萬元，其中四百萬元編列在年度預算中，另四百萬元則由統籌款支應之。
實際上，單以台北縣而言，在尤清卸任前夕，該縣「議員建議款」就已增加為每名縣議員皆有一千萬元額度的建議權，迄蘇貞昌接掌縣政之後，再度「尤規蘇隨」，更於2002年起，將「議員建議款」調高為每名縣議員一千二百萬元，轉回國民黨籍的周錫瑋縣長執政之後，依然維持此項「議員建議款」的編列與運用（儘管他給了「議員建議款」更多限制，如另修訂《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》加以限制）；就算是原來的台北縣在改制為直轄市之後，2011年12月25日迄今為止的新北市實質上仍維持上述的「議員建議款」之類似制度（但已朝向「議員建議款」的方向調整，不再具備以往「議員配合款」的性質）。
又在「鄉鎮市民代表建議款」部分，或稱為「鄉鎮市民代表配合款」、「基層建設經費（配合款）」等，該項經費係由鄉鎮市公所與代表會協商後，依鄉鎮市公所的財政能力與鄉鎮市民代表的需求額度，編入鄉鎮市公所年度總預算的適當科目內，俾便作為鄉鎮市民代表建議鄉鎮市公所補助給相關地方社團之用。
值得注意的是，上開「地方民代配合款」（無論是「議員建議款」抑或是「鄉鎮市民代表建議款」）都可依其「來源」（如係來自於統籌分配稅款及第二預備金等）及「用途」（如用於修建設施、購買設備或補助活動等）加以區分為「地方建設配合經費」及「統籌款」等兩大類型，而且地方民代可建議的「配額」（也就是建議款的建議額度）還會依照各地方各該年度議會或代表會之議決，以及地方政府所擁有的統籌分配稅款、補助款的差異，而於各縣市、各鄉鎮市間有所不同。
就本案判決相關現行實務運作的觀察心得來說，往昔這些「議員建議款」或「鄉鎮市民代表建議款」依其支用類別區分的話，主要可以分為「建設類」、「設備類」或「活動類」等三種類型，至於在預算的編列方式上則分別編列在「一般業務費」、「獎補助費（或補助捐助款）」項下或是內涵在第二預備金之中。更精確的說，「地方民代配合款」之編列，在縣市政府部份係編列在「一般業務費」、「獎補助費（補助捐助款）」及第二預備金中，而在鄉鎮市公所的部份則係編列在各課室的各科目預算中，但任何科目卻從未明文記載該筆經費係「地方民代配合款」。
其中，如就縣市政府而言，如以「一般業務費」來說，必須由縣市府承辦人員簽辦，且該項業務無論是工程、設備或活動經費，其所有計畫之規劃、執行、驗收、核銷等流程，全部皆由縣市府自行處理之，即不可逕將業務費「直接」移作補助地方民代之用，但實質上亦屬「地方民代配合款」。至於，「獎補助費（或補助捐助款）」係由受補助團體或機關單位，依其需求檢送計畫、經費概算而函文縣政府請求補助，再由縣市政府依其職權決定是否同意補助之。又儘管補助與否以及補助金額的多寡，縣市政府仍有裁量權，但由於縣市議員因掌握縣市年度總預算的審議權限以及其他的質詢監督權限等，該等經費通常會在「地方民代配合款」的額度內同意動支。
然就得標廠商結果觀之，卻集中於少數特定廠商，且該等少數特定廠商與部分台北縣議員或鄉鎮市民代表之間似乎另有較為密切的互動關係，即存在某種程度之恩惠侍從的選票互助關係。質言之，「地方民代配合款」很容易成為縣市議員或鄉鎮市民代表結合特定廠商後上下其手的「公家資源」。
總的來看，各縣市長或鄉鎮市長在每年度的總預算審查之前，通常都會針對各該縣市或鄉鎮市之財源狀況與議員、代表之需求，編列適度的「地方民代配合款」以作為縣市議員或鄉鎮市代表為民服務之經費；如未能編列或符合地方民代之需求，則在地方議會、代表會開會期間恐將遭致嚴重的杯葛。不僅如此，縣市議員、鄉鎮市民代之所以建議款撥給學校、村里、社區、社團或相關利益團體，其所考量的因素則為維繫其既有的樁腳利益關係，也就是說，綁樁也是「地方民代配合款」的重要考量；至於，利益輸送或拿回扣則成為「地方民代配合款」的不當或不法慣例了。
至於，「地方民代配合款」的支用程序，如以前台北縣議會「議員配合款」的建議動支程序為例，通常是由議員填具「台北縣議員用牋」，分別載具年度、經費別、受補助單位、補助金額、用途別、撥款日期等欄位項目並予以簽名後，分別送縣政府財政局（統籌分配稅款）或主計室（地方建設配合經費），經書面審核各該議員的「配額」及法定用途後，再就由縣政府發函通知各該主管機關或單位，就補助款或統籌款予以核撥；而且，受補助之對象（如學校、村里辦公處及社團等單位），亦需依法定程序陳報相關計畫、經費概算表等，經各該主管機關或單位之審核，執行計畫並檢附憑據，依法覈實報銷經費。
箇中的關鍵在於，儘管「地方民代配合款」的法律性質亦屬公有財產，然其依法撥用之目的，卻是補助各民間團體、村里辦公處或學校等特定單位抑或協助小型基層工程之順利進行，理論上自需限定於公益用途而不得任意利用；然由於地方民代既然會有一定「配額」的「經費建議特權」，就更有機會與地方官員、受補助對象以及特定廠商進行合作，從而導致貪污舞弊的行賄、受賄與收取回扣等不法情事不斷發生。
如再從「成長聯盟」的觀點來看，「地方民代配合款」單以前台北縣議員配合款或鄉鎮市民代表建議款為例，可以發現係運用於選舉綁樁、討好選民外，另外則有程度的「其他運用」空間，即販售「地方民代配合款」將是議員或代表的主要特權。蓋「地方民代配合款」運用的過程是，縣市議員、鄉鎮市民代表對於地方政府總預算既有審查、議決之權力，又可以質詢行政首長（甚或公立學校校長），形成縣市議員、鄉鎮市民代表本身既是預算審議者，甚至還是預算分配者的怪象，就可以從中販售「地方民代配合款」了。
以前開問題背景所指本案實例來說，即是往昔法務部調查局北機組偵辦過的重要事例，因為有許多縣議員可將每年獲分配之補助款額度，以簽立空白牋單（即除簽名外，其餘經費別、受補助單位、工程名稱、撥款金額、撥款日期均空白）的方式，將撥款建議權販售予廠商；換言之，縣議員將每張撥款牋單（自己或授權他人簽名，惟均需本人最後確認）視為「有價證券」，其市值即為牋單上撥款金額的三成至三成五，廠商即以前述牋單上撥款金額的三成至三成五向議員購得牋單，雙方藉以牟取不法利益。
同時，縣議員令機關學校與廠商合作的結果，很容易將設備採購或工程修建案之預算金額切割為單筆十萬元以下，藉以規避《政府採購法》公開招標、三家比價之規定；設備採購或工程修建案之預算金額切割如為單筆十萬元以上，則由廠商則另以旗下三家以上關係企業或與其有配合關係之廠商之不實報價，虛增各案之成本，再以其中一家報價最低而取得承攬權，此即「圍標」。亦即，縣議員、機關學校與特定廠商係利用受補助單位製作預算書、經費概算表、比價紀錄之機會，以浮報價額、虛列支出項目，透過綁標、圍標等方式牟取不法利益。
具體而言，許多縣市議員得販售統籌款內之建議款，即廠商於事前向縣議員購得之空白牋單，得填載受補助單位名稱及工程或採購項目名稱，再以縣議員或議員助理名義送交政府財政局或主計室，牋單內容經縣政府核定後，廠商即支付議員購買牋單之賄款。同理，縣市議員得販售第二預備金內之建議款（如地方活動經費補助），即廠商亦以虛列支出項目、浮報價格並還提供不實之估價單及會計憑證等詐欺方式，使負責書面審核之各主管機關人員陷於錯誤，誤認補助款已全數支用於活動中而予以撥款，但縣市議員則從中牟取不法利益。不僅如此，縣市議員亦得販售販售計劃型建議款，此即縣市議員利用職權，向縣政府教育局、環保局、建設局、工務局等相關機關單位爭取計劃型補助經費額度後，再將其所爭取之經費額度部分販售給廠商藉以牟利。
叁、結論建議
整體來看，無論縣市議員或鄉鎮市民代表是否會出現販售「地方民代配合款」的行為，而與地方官員、特定廠商之間形成「成長聯盟」的恩惠侍從關係，「地方民代配合款」運用的結果，仍存在著以下的負面效應（儘管有時候，「地方民代配合款」也有它的好處，如協助地方進行若干建設的進行或是活動的辦理，但弊多於利的情形則是比較常見）：
一、導致預算資源配置效率低落，蓋不論「地方民代配合款」是採定額分配或是不定額方式分配，每位縣市議員或鄉鎮市民代表皆可利用該項權限，既盡力爭取最大額度並加以用罄，常導致把錢花到不該花的地方，最後又造成地方政府財政負擔加重，甚至也會導致預算編列的排擠效果，即「地方民代配合款」容易排擠正常的政務支出。
二、造成行政立法制衡失靈怪象，蓋縣市議員、鄉鎮市民代表既是「地方民代配合款」的預算審議者，也形同是「地方民代配合款」的預算執行者，有違「行為人不得兼為裁判人」的法理。更重要是的，縣市議員或鄉鎮市民代表的功能本應肩負起監督行政機關之責，卻在「地方民代配合款」的運用上角色錯置為某一預算科目的實際推動者，且又不用負起執行成敗的施政責任。
三、流於政治分贓形同利益輸送，此係縣市議員或鄉鎮市民代表既能指定施作的採購項目或工程項目，亦能找尋《地方制度法》、《預算法》、《政府採購法》等相關法令的漏洞（例如藉由議會或代表會的附帶決議、政府採購的最有利標或價格標之漏洞），如透過指定廠商委託設計監造或是以綁標、圍標等方式達成採購標目的等，藉以販售「地方民代配合款」，而形成不當利益輸送。
基於這些負面效果的反思，筆者認為釜底抽薪之計，應該是全面廢除「地方民代配合款」的編列與運用方式，以杜絕地方預算資源不斷受到扭曲運用的亂象。至於，「地方民代配合款」的正面功能即地方府會關係或是所會關係的和諧維繫部分，則應回歸《地方制度法》、《預算法》既有法定程序與相關規定辦理，實不需因「地方民代配合款」的關係，而又與《政府採購法》連結在一起。
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