地方制度法專題：美國的Home Rule對台灣地方自治的啟示......
壹、問題背景
到底何謂Home Rule？或許在美國與台灣之間存有很大的不同。但無論如何，美國在聯邦政府、邦政府之外，也有所謂的地方政府。因此，本文擬說明對美國的地方政府而言，何謂地方自治？更重要的是，美國的地方政府組織型態相當多元，其多元體制的設計結果為何？對於台灣地方自治的推動，又有何啟示？
亦即，針對以下的問題，本文將做以下的幾點分析：
一、對美國的地方政府而言，何謂Home Rule？
二、美國的地方政府組織型態有哪些基本類型？
三、又該等問題的討論，對於台灣地方自治的推動，如以地方制度法為中心的話，又將有何具體的啟示？
貳、問題分析
一、美國的地方自治權為國家授與說
依Dillon’s Rule的見解，所有的地方政府皆屬邦的創造物(creatures of the states)，它的自治權(home rule empowerment)是由邦憲法、邦法律所賦予，如以自治憲章制(Home Rule Charter)為之，亦不得牴觸邦憲法、邦法律的相關規定。基此，美國各邦底下的地方政府權限之取得，顯然是以「國家授與說」（或是：傳來說）為主。
但即使如此，所謂的Home Rule（地方自治，或是在地治理），則是指地方政治實體的名稱(name)、區域疆界(boundaries)、自治權限(municipal powers)、選舉(elections)、議會與市長(council and mayor)、議會程序(council procedure)、立法(legislation)、創制及複決(initiative and referendum)、自治行政(municipal administration)、人事(personnel)、法制與司法(legal and judiciary)、委員會組織(boards and commissions)、財政預算(finance and budget)、地方稅 (taxation)、市政基金(municipal funding)、都市計畫改良區(improvement districts)、府際關係(intergovernmental relations)、公共設施及利用(utilities and franchises)等相關事項，地方政府均有權為之，或至少享有參與規劃及執行之權。
從而，所謂的Home Rule，就是讓在地的居民依其需要經由民主的程序，決定治理自己的組織與權限，甚或發展在地的生活方式與特色。毋寧說，地方行使其自治權限，係不得牴觸邦憲法、邦法律的規定，而非是地方並無自治空間（亦即，Home Rule的關鍵在於：在地的民主治理，但仍不得逾越邦憲法或邦法律的規範空間）。簡單的說，美國的地方自治權雖採國家授與說，但在邦憲法、邦法律所規範的上下限空間範圍內，地方仍得在地治理並發展自己的特色。
二、美國的地方政府型態相當多元
又此處所指的美國地方政府，是聯邦、各邦以下的郡（縣）、市（自治市），以及其他的地方政治實體，如特區、學區等等。它們的共同特徵是，作為地方政治實體，皆有行政管理與課征稅務之權。
（一）郡（縣）政府的主要職權為：登記註冊（含出生登記、死亡登記，與地產過戶等業務）、辦理選舉（包括選民登記與選務行政）、地方道路之規劃與養護、地方區域發展之規劃、建築管理，以及治安維護等事項。至於，低收入居民的社會救助與社會福利通常為郡（縣）政府與邦政府的共同辦理事項。
郡（縣）政府設置管理委員會(board of supervisors or county commission，簡稱governing board)，係由數位民選官員組成之(several elected administrators)，其他的民選成員另有治安官（警長）、法官、法醫、審計官、稅務官、檢察官等。另外，除民選官員所組成的管理委員會外，很多郡（縣）政府則聘請許多專業行政主管(several appointed administrators)，負責郡（縣）政府的運作。
（二）自治市政府，所謂自治市(municipality)是指在郡（縣）之內、或獨立於郡（縣）之外，或是跨越許多郡（縣）而擁有自己的立法、行政和稅收之權的市鎮，規模從百人不到迄千萬人者皆有之，如洛杉磯市、紐約市等。
自治市政府的主要職權為：公共安全（以治安為主）、街道養護、公園和娛樂設施之提供與管理、污水處理、垃圾清運、用地規劃及建築管理、消防急救服務、動物保護、公共運輸等事項；有些自治市另提供住房補貼，或是經辦公立醫院等事項（包括得經營各種水電瓦斯等公用事業公司），甚至直接承辦社會救助與社會福利等事項。
至於，自治市的政府組織架構，則有好幾種型態，如：
1.市長議會制(Mayor-Council Plan)：市長為自治市民選舉產生，代表自治市，為當地的民選最高行政首長；地方議會議員也是民選產生，代表市內不同區域的利益。其中，市長可以任命市政府各局處首長或主管與地方官員，僅部份官員的任命須地方議會同意。通常，民選的市長還有權可以否決地方議會的決議，實務上依民選市長對地方議會的影響程度，可細分為強權市長制(strong major system)與弱勢市長制(weak major system)。
2.委員會制(Commission Plan)：係指地方立法與行政機關合而為一，委員人數通常在三位以上，亦由地方居民選舉產生，每個委員負責若干局處的事務，擔任委員會主席者，也可以稱為市長，但其權責和其他委員仍是平等的。
3.市經理制(City Manager Plan)：此種制度的產生是因市長議會制、委員會制的民選官員不一定具備足夠的行政專業能力藉此處理地方政務的複雜問題而產生的地方政制；故希望藉由具備專業能力的「市經理」取代市長作為CEO來處理市政問題，運作迄今，市經理擁有類如民選地方行政首長的自治權限，但仍須受到民選議會的監督。
（三）特區政府：不屬於上述任何的郡（縣）、市（自治市）之地方政府，係基於一定區域範圍內的特定目的（通常是公立教育、水及自然資源保護）之需而建制的地方政治實體，故包括學區在內。其中，特區政府的最大特質是，擁有徵稅的權限，尤其是教育捐、人頭稅、特別銷售稅或財產稅等徵稅權。
至於，特區的地方政府組織並沒有固定的形式，或獨立或依附於另一個地方政府單元，其中獨立特區仍由地方居民選生委員會來進行特定事務的管理；而依附於另一個地方政府的特區則是由其組織母體決定其政府官員的產生方式。
參、政策建議
一、地方制度法的在地治理仍有不足
若以現行地方制度法的規定觀之，如自治事項是指地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項；以及地方制度法第30條、第43條與第75條等所謂不得與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸等語規定觀之，現階段台灣的地方自治似乎亦採Dillon’s Rule的見解。
但是，台灣的地方自治團體仍無法自行決定地方的名稱(name)，仍須經上級政府的核定程序，似與Home Rule（地方自治，或是在地治理）的精神不盡然吻合；其次，有關地方行政區域的疆界(boundaries)調整，甚或得否成立特區政府一節，台灣的地方自治，或是在地治理之程度似乎也不如美國各邦底下的地方政府。不僅如此，台灣的地方在地方稅 (taxation)、市政基金(municipal funding)、都市計畫改良區(improvement districts)、府際關係(intergovernmental relations)、公共設施及利用(utilities and franchises)等相關事項的決定權，或是參與權的設計上，也可能不及於美國的地方政府。就此而言，顯然的，現行地方制度法的相關規定仍有檢討修正的必要。
二、可藉由地方制度法的修正引進地方政府的多元體制
實際上，台灣現有的地方政府組織型態，無論是直轄市、縣市政府，抑或鄉鎮市公所及其同級地方立法機關之間的組織型態，均為市長議會制(Mayor-Council Plan)，且因民選地方行政首長在法律上有覆議權或函復權的關係，加上在政治上也居於領導地位為主，可以說是強權市長制。但是，台灣的地方政府體制單一化為強權市長制的結果，也可能會導致地方政府體制不夠多元，而不具備創新與改革的能力。
不僅如此，新修正的地方制度法第24-1條所謂直轄市、縣市、鄉鎮市為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利用或增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣市、鄉鎮、市成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作，並報共同上級業務主管機關備查。其中，此處所指的「區域合作組織」可否及於美國地方政府的「特區政府」之模式，則有待實務運作的個案檢視（至於，如依目前經驗與相關個案觀之，包括修正的立法理由在內，似乎仍未包括所謂的「特區政府」）。
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