行政法專題：塑化劑（如DEHP）管理的法律政策分析（可以作為行政法或行政程序法的上課教材之用）......
塑化劑（如DEHP）管理的法律政策分析
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
DEHP原係工業用塑膠軟化劑（簡稱塑化劑，實為塑化劑之一，如藉以軟化汽車座墊等塑膠產品之用），後卻被不肖業者不法用於香料內，成為香料的添加物，目的是為讓油水融合與維持香料的品質穩定或持續性。然而。依據學者專家與環保署、衛生署相關資料所指，DEHP業於1982年起即被國際癌症研究中心列入第2B的類致癌物（並曾於2000年被降級為第3類致癌物），但自2001年起又被歐盟轉列為第2類即屬於影響生殖與發育的毒素，並於2008年起列入毒化物的高度關切清單內，且從2009年起須經許可程序後，始得製造並於市場上販售或使用之。
實際上，就台灣的執行情況來說，DEHP自1999年起亦被列為第四類毒性化學物質；但如依據前述歐盟經驗與國內外相關研究，以及國內環保署、衛生署或專家學者的判斷觀之，至少應列為第二類毒性化學物質才是。但是，DEHP卻於新聞報導的事件爆發後，在2011年6月才擬改列為第二類毒性化學物質，從而即有以下幾項值得討論的法律政策議題存在，包括：
一、DEHP歸類為第四類毒性化學物質，與歸類為第二類毒性化學物質，在法律規範上到底有何不同？
二、要如何將DEHP轉列為第二類毒性化學物質？亦即，如擬重新認定為第二類毒性化學物質的法定程序為何？
三、又自1999年以來（尤其是2001年起），依據歐盟經驗與國內外相關研究觀之，DEHP至少應轉列為第二類毒性化學物質，如於2011年6月才改列為第二類毒性化學物質，損害人民自由權利甚鉅，是否已構成公務員之怠於執行職務即消極不作為的國家賠償要件？
四、但弔詭的是，公務員消極不作為的國家賠償是代位賠償，則要負責的公務員是誰？還有製造、販售DEHP並違法添加於食品的業者，難道不須負責嗎？諸如此類的問題，即屬本文擬略以分析的主要課題。質言之，以下本文將謹從塑化劑管理的行政程序與政府責任進行法律政策議題的分析。
貳、問題分析
一、DEHP歸類為第四類與第二類毒性化學物質之差異
依毒性化學物質管理法之規定，毒性化學物質係指人為有意產製或於產製過程中無意衍生之化學物質，經中央主管機關即環保署認定其毒性符合下列分類規定並公告者；其分類如下：
（一）第一類毒性化學物質：化學物質在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康者。
（二）第二類毒性化學物質：化學物質有致腫瘤、生育能力受損、畸胎、遺傳因子突變或其他慢性疾病等作用者。
（三）第三類毒性化學物質：化學物質經暴露，將立即危害人體健康或生物生命者。
（四）第四類毒性化學物質：化學物質有污染環境或危害人體健康之虞者。
有趣的是，如經中央主管機關公告為第一類、第二類與第三類之毒性化學物質者，係高度管制，包括中央主管機關得隨時經法定程序公告限制或禁止其有關之運作，使其在製造、運輸、販售等過程中，皆須經過許可程序，始得為之。反之，如界定為第四類毒性化學物質者，其相關之運作，除應申報該毒性化學物質之毒理相關資料及適用毒性化學物質管理法第8條、第11條、第12條、第15條、第24條至第38條、第41條及第42條規定外，並不受該法其他相關規定之限制。
簡單的說，列為第四類毒性化學物質者，管制程度較低，因此自1999年以來，環保署自覺人力、能力或經費之不足等因素，僅將DEHP列為第四類之毒性化學物質。所以，過去以來製造、販售或添加DEHP的業者，在生產或經營成本上自然也較低，包括要取得業者的運作資格、依法設置專責人員，以及申報運作紀錄等相關作業的要求密度都因此降低。儘管DEHP實則符合第二類毒性化學物質的法定要件，而為中央主管機關如環保署、衛生署與專家學者所週知，亦屬於國際上高度關切的毒化物之一。
二、DEHP轉列為第二類毒性化學物質的法定程序
依毒性化學物質管理法之規定，化學物質之毒理特性如符合該法第三條所定毒性化學物質之分類定義者，中央主管機關應公告為第一類、第二類、第三類或第四類毒性化學物質。且毒性化學物質之運作，除法律另有規定外，應依中央主管機關公告或審定之方法行之；同時，中央主管機關得依管理需要，公告毒性化學物質之管制濃度及大量運作基準。
至於，毒性化學物質管理法有關如此處所指DEHP轉列為第二類毒性化學物質之法定程序規定如有不足，自應回到行政程序法補充適用之。從而，DEHP如擬轉列為第二類毒性化學物質，則其法定程序依行政程序法、毒性化學物質管理法等相關規定觀之，包括應該要經過行政調查程序、專業審議（如經毒性化學物質學者專家諮詢會議的決定審議），並辦理聽證或聽證之替代程序（如公聽會或研商會等），與依法公告（俾以符合資訊公開的政府透明化之原則）等法定作業程序，始符合正當法律程序的基本要求。詳言之，包括：
（一）行政調查程序：即行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，但對當事人有利及不利事項一律注意（如本案亦得以美國、日本、歐盟、澳洲、加拿大等國之任一國家准用證明文件或相關佐證資料為主，而作為調查證據的主要參考依據）。同時，行政機關調查事實及證據，必要時得據實製作書面紀錄；並得以書面方式通知相關之人陳述意見。且依毒性化學物質管理法之規定，中央主管機關得委任所屬機關或委託其他機關、團體，辦理毒性化學物質之管理研究、危害評估及預防有關事宜，自包括得間接參採歐盟或國際癌症研究中心或專家學者與衛生署的建議或研究成果，備妥調查過的事實及證據，進而擬將DEHP轉列為第二類毒性化學物質。
（二）專業審議：主要是指經毒性化學物質學者專家諮詢會議的決定審議，如行政院環境保護署毒管處的新聞稿即曾指出，環保署於2011年6月1日召開毒性化學物質學者專家諮詢會議，該會議除依「行政院環境保護署篩選認定毒性化學物質作業原則」重新檢討已公告之DEHP、DMP及DBP等之毒理及環境特性資料外，亦針對尚未公告之BBP、DINP、DIDP及DEP等4種物質進行新增公告評估，會議結果即可據以依法制作業程序公告列管為毒性化學物質。於此同時，環保署為加強第四類毒性化學物質之管理，除已於2011年6月1日發布修正第四類毒化物運作紀錄管理規定，要求第四類的毒化物運作業者逐日記錄、逐月上網申報運作紀錄外。該次諮詢會議討論結果，其結論為：「因DEHP、DBP及BBP等3種化學物質目前在歐盟列為生殖毒性物質，其餘鄰苯二甲酸酯類（PAEs）雖然生殖毒性沒有那麼強，但該類物質在環境中有不易分解及累積之特性，仍會危害國內環境及國人健康，建議DEHP、DBP從第四類改納為第一、二類毒性化學物質；DMP從第四類改納為第一類毒性化學物質管理；並新增公告BBP為第一、二類毒性化學物質；DINP、DIDP及DEP為第一類毒性化學物質。另，上開7種及DNOP共計8種以外之鄰苯二甲酸酯類悉數列為第四類毒性化學物質。」，則將依委員建議儘速辦理預告、公聽研商、公告等法制作業程序（http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1000601203218，2011年6月14日查詢）。
（三）聽證或聽證之替代程序：此類程序較重要者厥為行政機關舉行聽證前，應以書面記載聽證之事由與依據、聽證之期日及場所、聽證之主要程序與聽證之機關等內容（包括公聽會或研商會等聽證之替代程序在內），並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之。也就是說，DEHP如擬轉列為第二類毒性化學物質，除須經由中央主管機關的上述行政調查程序、專業審議外，另須經聽證預告（或聽證之替代程序的預告），進而依公聽研商的言詞辯論與建議，始得再經專家審議而予以正式公告。
（四）依法公告之程序：俾以符合資訊公開的政府透明化之原則，亦即依政府資訊公開法、行政程序法與毒性化學物質管理法之規定，DEHP如確定轉列為第二類毒性化學物質後，必須依法完成公告程序。至於，公告的方式則是刊登政府公報或新聞紙，並以其他適當方式將政府資訊之主動公開。亦即，如依政府資訊公開法第6條之規定，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：刊載於政府機關公報或其他出版品；利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢；提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影；舉行記者會、說明會；其他足以使公眾得知之方式。
三、國家負損害賠償責任？還是業者負損害賠償責任？
坦白說，如依國家賠償法規定觀之，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。就此而言，又自1999年以來（尤其是2001年起），依據歐盟經驗與國內外相關研究觀之，DEHP至少應轉列為第二類毒性化學物質，如於2011年6月才改列為第二類毒性化學物質，損害人民自由權利甚鉅，當然已構成公務員之怠於執行職務的法定要件，亦即符合消極不作為的國家賠償要件；但弔詭的是，公務員消極不作為的國家賠償是代位賠償，則要負責的公務員是誰？還有製造、販售DEHP並違法添加於食品的業者，難道不須負責嗎？
整體而言，本文認為，諸多塑化劑原應列為第一類、第二類或第三類，而非第四類毒性化學物質者，或是至少應列為四類毒性化學物質者，但經年累月卻未依法改列或未行政程序將其列入毒性化學物質管理，政府是否已屬「過失不法」？如確定為「過失不法」（如政務官的政策判斷錯誤，僅因顧及業者生存權利，而未積極指示事務官將DEHP研議改列為第二類毒性化學物質），則有國家賠償法第2條所謂公務員違法作為或違法不作為的國家賠償之適用餘地；就此而言，身為政務官者，另應負起政治責任以示負責！不惟如此，未來毒性化學物質管理法或食品衛生管理法等相關法規之修正，則可以考慮是否規範業者的「無過失責任」；亦即，本於消費者保護的基本理念，無論業者是否故意或過失不法，抑或無任何過失，但在民事上仍需對消費者造成的損害部分，負起損害賠償之責，予以究責到底。
參、結論建議
依前所述，DEHP的歸類應該依法定要件與行政程序，重新歸類於第二類的毒性化學物質；其他的毒性塑化劑，也應該全面檢討如何歸類與管制，尤其是當它成為食品或藥品的添加物時。總之，DEHP等塑化劑的新聞事件之報導迄今為止，如證諸於前述相關法律規定，可知毒性化學物質與食品衛生的管理，確實仍有管轄權責的劃定問題，或如何有效界定DEHP等塑化劑的法定程序問題存在，而有待補強；不僅如此，如果國家仍將所有責任推給國人應該「自我聰明判別」非毒性食品或藥品的服用，仍屬「政府殺人」（消極的違法不作為）之表現！
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