這篇是筆者近期受邀就五都十七縣市的重要課題—「富(負)都窮縣」的自治圖貌之演講的內容初稿，也是教學部落格相關文章的重新彙整，內容略有疏漏的地方則屬於開放討論題（於演講之際，再行說明）......
五都十七縣市的重要課題—「富(負)都窮縣」的自治圖貌
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
2009年經內政部審查、行政院核定之縣市單獨或合併改制為直轄市的決定放榜後，臺北縣單獨改制為直轄市、臺中市縣合併改制為直轄市，臺南縣市合併改制為直轄市，以及高雄市縣合併改制為直轄市等案通過，五都十七縣市正式形成；本文擬從各個角度進行分析，以解析我國「富都窮縣」的自治圖貌。
貳、改制作業的審查結果
單就2009年行政院核定縣市單獨或合併改制為直轄市的作業過程與結果來看，除臺北市為原有的直轄市外，其餘的新北市、臺中市、臺南市與高雄市均屬新設之直轄市，以下謹將其設置條件與核定理由（包括審查意見）說明如後。
地方制度法第4條，所謂人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。就此而言，直轄市之設置基本門檻有二：一是人口聚居達125萬人以上之地區，原意並非單指人口數達125萬人以上之地區，而是出現「聚居」中心市區須超過125萬人以上；二是既在政治、經濟、文化及都會區域發展，皆有重要性或特殊需要之地區，始得設置直轄市。
但這一切在「五都十七縣市」的形成過程中，都被扭曲了，扭曲為人口數達125萬人以上之地區，只要具備政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，經核定程序後，就可以成為直轄市。質言之，「人口數」取代了「人口聚居程度」之要求；該地區有政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，一切都要看內政部「審查」與行政院「核定」的結果。
顯然的，除臺北市、新北市或高雄市（算是由直轄市與縣合併改制者）原即符合地方制度法第4條的規定外，其他由縣市單獨或合併改制的臺中市、臺南市，是否具備地方制度法第4條的原始要求，實不無疑義；尤其是，臺南縣市合併改制為直轄市的理由，更屬牽強，以下即先以之為例加以說明：
臺南縣市合併改制為直轄市的人口條件，單就人口數而言，不到188萬人；連準用準用直轄市之門檻的200萬人都不到。遑論該地區人口聚居的程度，就核心市區及其週邊衛星市區的實際聚居程度來說，也不到125萬人，仍屬以人口散居為主的地區，竟仍核定為可以設置為直轄市之地區。有趣的是，內政部、行政院卻認為桃園縣的人口數縱使還比合併後的臺南縣市多，但既然當時候桃園縣既未達準用直轄市之門檻的200萬人，且該地區之人口密度雖有一定聚居程度，然仍有諸多散居之地區，所以仍沒有必要核定為直轄市。
不僅如此，整個臺南地區似乎並沒有明顯的政治上之重要地位或特殊需要，且又以傳統農業為主，僅因有臺南科學園區之設立，就叫做有經濟上之重要地位或特殊需要。當然，不可否認的是，大臺南地區確實有它的文化條件，而可以成為「臺灣的京都」或漢人移民史的歷史重鎮，但還是看不出來它有都會區域發展之重要地位或特殊需要。結果，行政院核定的理由是，臺南縣巿合併後的臺南市與高雄市縣合併後的高雄市，得列為南部區域的雙核心直轄市，與臺北市、新北市類似，所以可以設置為直轄市。
有疑義的是，內政部的審查意見則認為桃園縣僅為工業化大縣，雖有桃園國際機場，亦有自由貿易港區與航空城，但單獨申請改制，欠缺與週邊都會地區互補合作之效益，所以沒有經濟上的重要地位或特殊需要。至於，文化條件部分，雖有意凸顯其在地特殊歷史傳統與文化特色，結合觀光發展策略，並提出創意城市之巧思，但這樣的文化條件並不足。
更有疑義的地位在於，行政院核定臺中縣市合併改制直轄市的理由卻是，臺中縣市合併後得以臺中港和清泉崗機場為基礎，作為兩岸海空直航的門戶，吸引廠商進駐，促進國家整體經濟發展，所以有其經濟上的重要地位或特殊需要。講白一點，桃園「國際」機場的重要性遠不如臺中港和清泉崗機場的「兩岸直航」，似乎才是經濟上之重要地位或特殊需要的癥結所在。不僅如此，當時候臺中直轄市的核定理由之一，在於它可以定位為「兩岸優質文化生活中心」的示範區。
另外，臺北縣改制為新北市的核定理由是，該地區人口數達380餘萬，且早已準用直轄市之相關規定；同時，轄區內的核心市區及其衛星市區的聚居程度，遠遠超過125萬人，所以人口聚居的條件符合地方制度法之規定（具體的說明是，該地區係以板橋市為核心都市，連結周邊衛星都市如新莊、中和、永和、新店、三重、蘆洲、土城、樹林等地區，人口具有顯著之聚居情況，都市化程度確實很高）。
但是，臺北縣改制為新北市的政治條件略顯不足，是新莊副都心擬規劃中央合署辦公大樓，預計在民國100年12月完工，並將有諸多中央部會機關進駐幫了大忙。就經濟條件來說，內政部的審查意見或行政院的核定理由是，該地區工商產業發達，且轄區內有臺北港，復可配合國道、高鐵與興建中的機場捷運設施與國家空運門戶桃園國際機場之連絡，堪稱便利。眼尖的人，就可以發現，原來桃園「國際」機場的重要性，就行政院的核定理由觀之，對新北市才是具備特殊需要的（但對桃園縣卻是不重要？）。
更特別的是，新北市其實沒有太多的文化條件，但核定理由卻說該地區具有特殊歷史傳統與多元文化特色，其豐富的文化資產及博物館群，可提供發展為創意城市的利基。不僅如此，由於新北市的國際化程度日漸提升，並得藉由臺北國際商港有效連結東北亞及華中、華北地區，以發揮此「區域治理」的最大綜效；加上，新北市具備北部區域發展之核心條件，所以有都會區域發展上的重要地位或特殊需要。這個意思像是在說，臺北國際商港（八里港，也稱為台北港）比基隆港重要，也比桃園「國際」機場重要。
至於，高雄市縣合併改制高雄直轄市的審查意見還算合理，既說該地區人口數達270餘萬，與臺北市不相上下；又說人口聚居程度也夠，強調其核心市區與衛星市區間的人口互動關係顯著。另外，高雄市的政治條件不足之處，略以其為行政院南部聯合服務中心所在地，轄區內的中央機關數達44個加以帶過，想要說明高雄市具有分擔中央政府功能的角色。
而就經濟條件來說，既承認高雄市的經濟產值，又認為高雄市縣合併後，結合轄區內的高雄港、高雄小港國際機場等對外門戶功能，絕對可以再吸引廠商進駐，而成為南臺灣對外之代表性都市；並同意高雄市的海洋文化。同時，在都會區域之發展條件上，特別強調高雄市係南部區域的發展核心，具一定國際化程度，除具備海空雙港之國際門戶優勢，是世界重要的國際經貿城市，加上是原來的直轄市與週邊的縣市合併，當然可以核定為直轄市。
最後，有關彰化縣單獨申請改制、雲林縣與嘉義縣合併改制為直轄市之內政部的審查意見，幾乎都是在講該等地區的人口聚居性並不顯著，又是以農業為主的地區，且非具備政治、經濟或都會區域發展上之重要性，所以不適合單獨或合併改制為直轄市。就文化條件來說，該等審查意見只有說，彰化縣境內有豐富文化資產，具有在地歷史傳統與文化特色，可「強化」以文化為創意城市的發展主軸；另雲嘉地區，在文化發展上有其在地特殊歷史傳統與文化特色，所以「新農業都市」仍可作為創意城市的發展主軸。
參、五都十七縣市的重要課題
五都十七縣市的重要課題之一，即在於直轄市到底有哪些不同於縣市的自治事項。以下即單就直轄市與縣市所承擔的權責或業務之不同，詳加說明之（諸如：直轄市要設置公立動物園？直轄市應該接管公立高中職？直轄市要經營公立醫療院所？直轄市要負責自行規劃並興建其捷運系統？這些權責或業務，基本上縣市甚或準直轄市並不用承擔之，除非該縣市或該準直轄市自認為自己做得來，亦得辦理之）。
蓋依社會教育法之規定，各級政府視其財力與社會需要，得設立或依權責核准設立以下之各社會教育機構，諸如：圖書館或圖書室、博物館或文物陳列室、科學館、藝術館、音樂廳、戲劇院、紀念館、體育場所、兒童及青少年育樂設施、動物園，以及其他有關社會教育機構等組織。
而且，依社會教育法之規定，直轄市政府應設立社會教育館，以推展各種社會教育事業並輔導當地社會教育之發展；而非僅得設置文化中心，以圖書館為主，辦理各項社會教育及文化活動而已。簡單的說，縣市或鄉鎮市甚或私人是否設立社會教育館，得由縣市或鄉鎮市甚或私人決定，但只要是直轄市者，就應設立社會教育館；縣市如有設立文化中心與圖書館的話，即符合既有法規之規定。
換句話說，直轄市之社會教育機構，除社會教育館、文化中心外，亦包括圖書館或圖書室、博物館或文物陳列室、科學館、藝術館、音樂廳、戲劇院、紀念館、體育場所、兒童及青少年育樂設施、動物園，以及其他有關社會教育機構等組織。所以，直轄市者如台北市即有市立動物園或兒童育樂中心等所屬機關（構）之設置；至於，縣市則由縣市依其財力或需要，決定是否設立縣市立動物園或兒童育樂中心等所屬機關（構）。
同理，依高級中學法之規定，本法修正施行前之省立高級中學，其變更或停辦，由中央主管教育行政機關核定。基此，原省立高級中學因為精省之故改制為國立高級中學者，亦可由教育部重新核定給直轄市接管之。另依原有之臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（現已廢止），原省政府其所屬機關（構）或學校，除上述之省立高級中學外，如原省立醫院等組織如因業務調整而改制者，均以暫行組織規程或暫行編制表作為暫時性的法源基礎，目的就是希望有能力的縣市，或是縣市單獨或合併改制為直轄市者，可以接管原省立醫院等組織。
不僅如此，如果原來的直轄市皆有市立高級中學、市立醫院等所屬機關（構），新設的直轄市如拒絕接管此類的機關（構），也有點說不通。何況縣市單獨或合併改制為直轄市者，本即提有縣市單獨或合併改制直轄市之計畫書，核定版本即包括接管此類的機關（構）在內，既符合地方制度法也規定，亦符合各該專業法律之意旨。質言之，如果直轄市拒絕接管此類的機關（構），還稱得上是把直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理，或是直轄市衛生管理之事項當作是自治事項嗎？[1]
尤有甚者，如依交通專業法規之規定，大眾捷運系統的土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關（在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府）或交通部指定之地方主管機關。準此，直轄市的都市計畫權責與交通之規劃、營運及管理權責，亦包括捷運的規劃、興建以及營運管理在內，這從臺北市或原高雄市的經驗中，也都可以看得出來。
總體而言，地方制度法已交代得非常明確，直轄市除有地方制度法第18條第1款至第12款的自治事項外，亦有同條第13款所稱之其他依法律賦予之事項，諸如前述所指的公立動物園、公立高中職、公立醫療院所，以及捷運系統的規劃興建等等權責與業務。且依地方制度法第84條之規定，民選的直轄市長既然適用公務員服務法，就不應該再拒絕接管公立高中職或公立醫療院所了；遑論該等自治事項即屬直轄市的法定權責與業務。
肆、新設直轄市的地方財政課題
正因為新設直轄市的權責與業務勢必依法增加，所以直轄市長或直轄市民所面對的地方財政課題卻也愈來愈為頭大，諸如：
一、直轄市的統籌分配款將會增加？是的，縣市單獨或合併改制為直轄市者，其統籌分配款是有機會增加，但卻未必可以實質受益。而且，直轄市的統籌分配款增加的話，其所代表意思的是，（一）中央得掏出更多的財政資源給直轄市，但也會再依法下放更多的業務與權責給直轄市；（二）基此，直轄市又得承擔更多的權責與相關的財政支出，實質上反而不會有所受益。
二、不僅如此，依中央補助直轄市及縣市政府辦法之規定，未來直轄市如提出計畫型補助之需求，其上限為50%；縣市政府的上限則為90%（是指有機會可以上看90%，實際上依財政等距而不同）。所以當縣市單獨或合併改制為直轄市後，中央要給地方的計畫型補助之負擔反可以獲得舒緩，而直轄市受到重大建設經費的計畫型補助上限調降的限制，又將更沒有能力在地方或是向中央爭取的重大建設，因為補助經費更容易短缺的關係。
三、正因為縣市單獨或合併改制為直轄市後，財政缺口反而變大，解決此項問題的對策，目前是提議修改公共債務法，準備取消中央地方舉債上限不得超過前三年GNP的48%的限制，並擬修改為直轄市舉債額度可放寬到當年歲出規模的250%（或200%，尚未完全確定之故，尚在修法之中）、縣市則從45%放寬到70%。如此，未來直轄市的舉債之總規模將有機會破兆。
四、縣市單獨或合併改制為直轄市者，亦須概括承受其原轄區內鄉鎮市之資產與負債。單以台南縣市為例，新設的台南直轄市除須概括承受原台南縣市的資產與負債外，亦須概括承受原台南縣內各鄉鎮市之資產與負債，就負債總額而言，將是不可承受之「重」。
簡單的說，縣市單獨或合併改制為直轄市後，組織編制規模可以變大、公務員的官職等級也可以提升，但人事費用增加的部分仍須由直轄市負擔；縣市單獨或合併改制為直轄市後，依法必須承擔直轄市的權責與業務，諸如接管國立高中職、署立醫院等為市立高中職、市立醫院，而捷運之規劃與興建也將改為自行負責等等，凡此種種，都是直轄市政府的權責。因此，可以理解的是，縣市單獨或合併改制為直轄市後，反而加速了地方政府倒閉的速度！
如果縣市單獨或合併改制為直轄市後，不想加速地方政府倒閉的速度，而擬力挽狂瀾的話，力爭統籌分配款的額度與分配比例，並不是盡責的最好方式。因為地方可以分享的統籌分配款之總額度如果增加，就是等於要把直轄市或縣市的財政缺口轉嫁回中央政府的身上，受害的還是全民；力爭統籌分配款的分配比例，就是要別的直轄市或縣市多犧牲一點的「零和遊戲」，受害的是誰？
整體而言，擴大直轄市的舉債額度或上限也非是盡責的理想選項。實際上，地方財政自我負責、地方財政自我平衡，才是直轄市長應善盡地方財政責任的理想方案。
伍、開放討論—對受邀演講單位之影響？
對受邀演講單位而言，新設直轄市形成五都十七縣市之後，另有桃園縣準用直轄市的準備作業必須面對。相關的法規作業、財政資源分配，與其他諸多問題相當的多，茲開放討論之（即此處待演講之際，開放討論之）。
陸、代結論—真的「富都窮縣」嗎？還是「負都窮縣」呢？
總之，縣市單獨改制或合併改制直轄市後，其優點在於，依法可以增加財政規模、組織規模，諸如提升公務人員之官職等級，以舒緩地方公務人員之升遷管道，並藉以擴大預算規模等等好處。但相對的，「富都窮縣」的結果（待在演講之際，再開放討論是否真的「富都窮縣」？），不僅無法促進區域均衡發展，還會進一步惡化財政資源的分配，引發更明顯的排擠效應，使得未改制為直轄市的縣市反而淪為二等縣市，該等縣市民成為二等國民，而加深台灣的城鄉差距。
換句話說，改制為直轄市或準用直轄市規定的地方將會使得都會區內的人民保有一定或相當程度優渥的福利，但反過來說，縣市地區的居民之社會福利將遠遠不足，例如老人福利、弱勢者的福利、學校教育資源，乃至警察、消防、環保的照護，都會與直轄市有明顯且不同的待遇，形成比例懸殊的「一國兩制」。而且，直轄市形成後的「磁吸效應」，將使國家的資源集中於「富都」，讓周邊的「窮縣」更窮；除非我們反向留下買路財，讓窮縣可以分配更多的統籌分配稅款，否則「一國兩制」的城鄉差距終將擴大。
無論如何，台灣即將出現「富都窮縣」的自治圖貌。另實際上，整個地方改制直轄市的作為，仍須配套法律是否制定、須否修正的磨合，諸如行政區劃法必須儘速完成立法，否則單以地方制度法作為行政區域之設置、調整或廢止的法源依據，依然過於單薄，甚至行政區劃之相關程序規定不足，仍有違憲法明定行政區劃應由中央立法並執行，或交由地方執行之意旨；因為行政區劃之實體規定、程序規定本質上既為重要事項，則依憲法或中央法規標準法之規定，即應以法律定之，亦應符合法律明確性之原則。尤其是，縣市單獨或合併改制為直轄市後，原有轄內的鄉鎮市區更需要合併，才有辦法成為新直轄市內的區，可是行政區劃法遲未通過的後果是，新直轄市內的區數量可能過多，各區就容易發生「勞逸不均」的情事。
不僅如此，如果縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市後，其他直轄市、縣市所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前，亦已形同宣告財政收支劃分法必須配套修正。但是，此時此刻，國家財政稅收已經明顯短少，縱使未來財政收支劃分法能夠及時修正，則任何新直轄市的運作，仍可能會面臨財政預算不足的窘境。
除此之外，任何縣市單獨改制直轄市或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市的作為，也都會有所謂地方政治版圖重新洗牌的問題，包括縣市議員如何減半或減少、鄉鎮市如何改制為區等政治問題存在。
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[1] 單以臺北市為例，目前即有2所市立大學（高雄市也是有高雄市立空中大學），4所特殊教育學校、1所進修學校，同時負責轄區內所有的市立高級中學之業務（包括職業學校在內）。又臺北市亦設立市聯合醫院（包括10個院區在內）。當然，直轄市者如臺北市設有公立托兒所19所，故縣市單獨或合併改制為直轄市者，原鄉鎮市之公立托兒所，自將改由新設的直轄市接管之。除此之外，社會教育機構部分，如臺北市即設有兒童育樂中心、天文台、動物園、美術館、交響樂團、國樂團等機關（構）。不僅如此，另在捷運工程方面，直轄市內的捷運系統規劃與興建權責亦為直轄市政府，如台北市政府設有捷運工程局，即連高雄市政府也不例外。當然，臺北市另有翡翠水庫及其管理局，以及自來水事業機構管理直轄市之自來水事業，則為其特殊之處。
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