這是席代麟、陳朝建、蔡志恆主持，研訂攤販輔導管理方案專案計畫，經濟部商業司委託研究案（2005/06/01~2005/12/31）的補充內容初稿（另以攤販輔導暨管理方案的基本原則為主），謹再提供給讀者、網友、學生或實務工作者參考。本篇並為筆者2005/07/13所撰，《地方制度法專題：經濟部攤販輔導管理方案（初稿）》、2005/07/26所撰，《地方制度法專題：攤販管理自治條例範本說明》的後續補充......
目前攤販管理的法律政策問題，可謂在於如下三點：（一）管理法令不合時宜或遲未制定施行，此係中央的攤販條例或攤販管理條例仍未完成立法[1]，部分地方自治團體的攤販管理規則等相關地方法規，亦以自治規則或地方行政規則為主，輔導或管理的法源依據仍有欠缺[2]；（二）營業競爭的公平性問題，因為攤販比起市集內的攤商或一般商家而言，既不必負擔店面房租、稅賦、水電，以及人事管理等多項費用，亦容易有「外部成本」由全民吸收的問題[3]，造成經營成本極低，且易有不公平競爭之現象；（三）攤販的存在易導致市容、交通與環境衛生等問題叢生，此係攤販有時四處流竄，並佔用道路影響交通流暢，加諸攤販營業後產生之廢水、廢棄物復任意排放、丟棄，如未善加妥善處理，亦會嚴重影響市容景觀與消費者權益。
實際上，基於法治國家之立場，攤販的管理本需以法律定之，或由地方自治團體積極立法以自治條例作為規範的主要依據[4]；然而，由於中央的攤販條例或攤販管理條例不易完成立法，故經濟部基於國家發展的整體需要，以及特定政經社文之考量，配合攤販管理本質上亦有「因地制宜」之特質[5]。是以，在各直轄市、縣市地方自治生態各有差異，且在各地攤販經營管理現況不一的情況下，如何對各直轄市、縣市內轄區攤販為之許可、攤販集中區之設置與限制等事項，似宜由各地方自治團體視「實際需要」決定之。整體而言，經濟部仍將請各直轄市、縣市等地方自治團體依地方制度法之規定，本諸職權制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例），以符各地方之實際需要。
也就是說，只要各該地方自治團體的自治條例依循中央「攤販條例（草案）」的立法精神，亦採「原則禁止，例外許可」的政策方針（或立法原則）為之。至於，其具體之管理方式、管制手段等事項，仍宜開放給各地方政府自行訂定，以符合各該地區之差異性並符合實際需求。基此，經濟部攤販輔導管理方案的提出目的，僅係作為「國家最低基準」的政策方針之指示，提供各直轄市、縣市制定攤販管理自治條例（或攤販輔導管理自治條例）之用。
又昔日以來，經濟部對於攤販管理方案即採「原則禁止，例外許可」的政策方針[6]。基此，因應經濟環境暨社會生活型態之變遷，且為邁進現代先進國家之林做好萬全準備，實際上，攤販營業之管理自宜導向正常商業活動之範疇，有關攤販業務之管理方案，似可以如下之策略原則為主[7]：
（一）攤販回歸商業之基本原則：促進攤販營業回歸商業之常態經營模式，並試圖恢復市場運作機制的公平競爭，俾以配合「原則禁止，例外許可」的政策方針。亦即，零星或個別攤販本應該逐步減少，或逐步納入集中或集合攤販的範疇（無論是經常性或臨時性攤販，抑或是一般性與臨時性的攤販），而且集中或集合攤販則應逐步納入「市場」（於市場用地內的市集）的概念範疇，不僅如此，「市場」亦應開始走向民營化或委外經營，並應由市場機制主導一切[8]。
除此之外，攤位使用亦不應世代承襲，或是由個別攤販擅自轉讓使用權或利用權，甚或非法再増設違規攤位。因此，為杜絕不法情事發生，除部分攤位之承租得由社區之鄰近居戶經營承租或由既有攤販繼續經營外，亦應引進公開抽籤或競標方式決定攤位之進駐者，並應適時變更攤位營業許可之條件，以符合市場運作之機制。
（二）管地不管人之原則（即「管地為主，管人為輔」之原則）：地方自治團體應儘可能「正面表列」規劃可設置之攤販集中區，將攤販納入法定的集中管理制度（而非僅以「負面表列」的方式公告禁止設攤之地區），好處在於：既可鼓勵攤販集中區自治（或另交由專業團體管理），復可減少攤販業務管理機關（單位）的業務量（也就是說，行政機關的對口係攤販集中區的管理組織而非個別、零星攤販），另可依此作為收取規費或其他必要費用的基準。總之，如為大幅降低攤販帶來之負面效益，使攤販在不嚴重影響市容、交通及公共安全之前提下[9]，各該直轄市、縣市政府亦應積極輔導現存攤販聚集區，另成立或新增攤販集中區，以落實「管地不管人」之基本原則。
（三）使用者付費原則（或受益者付費原則）：即藉由攤販證之許可換發（包括保留廢止權等手段），以及攤販集中區之設置，徵收各項相關必要費用，藉以維護社區優質之生活環境，此即使用者付費原則（或受益者付費原則）之基本元表現。詳言之，道路或公共場地原係以供公眾通行或使用為目的，攤販既經特許於核准營業時間使用道路、人行道或地下道等公共財設攤營業，既已對市容、交通、兩側住戶、商店之造成影響，在「使用者付費」（或受益者付費）之原則下，自應繳納規費、場地使用費、管理費、保證金及其他必要費用，減輕地方自治團體之財政負擔並將「外部成本」內部化[10]，以維護社區優質之生活品質及降低攤販營業對社會造成之負面效應，復得以兼顧社會公平正義之原則。
（四）總量管制原則：吾人固然得於各該直轄市、縣市攤販管理自治條例或輔導管理自治條例中開放攤位申請之資格條件，惟為逐步達成管地為主之政策目標，亦得另對零星或個別攤販之存在，或是攤販集中區之總量，採取「總量管制」之作法。此係透過總量管制及社區參與之原則，規劃可設置攤販集中區，將攤販納入集中管理，更可落實「管地不管人」之基本原則。
蓋另以憲法、行政法的立場而言，人民之工作權固為憲法第十五條規定所保障，且其內涵另包括人民選擇職業之自由（如成為攤販之自由）。惟人民之職業與公共福祉有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，仍得以法律或法律明確授權之命令，或是自治法規加以限制（可參照司法院大法官釋字第四○四號、第五一○號、第五八四號等）。詳言之，對人民選擇職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上本有寬嚴不同之容許標準。例如：關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容，甚或總量管制等執行職業之自由，立法者（同理，地方立法者亦同）為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制[11]。
（五）弱勢族群優先保障原則（兼顧身心障礙者工作機會原則）：上開釋字第四○四號、第五一○號、第五八四號等解釋，亦提及人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制。再者，國家對人民行使公權力時，均應依據憲法第七條之意旨平等對待，固不得有不合理之差別待遇；惟憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之不同規定（如可依法對弱勢族群優先予以保障）。質言之，弱勢族群優先保障原則的目的，就是要提供身心障礙者工作機會，並保障身心障礙者工作之權益。從而，各該直轄市、縣市攤販管理自治條例或攤販輔導管理自治條例，亦應明定為配合身心障礙者保護法第四十七條之規定，需保留攤販之一定比例的名額給各該直轄市、縣市轄內之身心障礙者參與，以保障身心障礙者之工作機會。
（六）社區參與原則與社區回饋原則：此係攤販之營業易造成當地營業環境、噪音、交通等負面影響，但不可否認的是，攤販也會帶動地區之經濟繁榮及地方居民生活之便利性，因此，各該直轄市政府、縣市政府在規劃攤位時，亦可藉由基層之反映提出攤販集中區之申請，透過社區參與原則與公開參與原則（尤其是民意調查或聽證制度），另以定時、定點方式集中規劃管理攤位之營業地點、時間及數目。然後，再藉由循序漸進之管理模式（強調回歸商業常態之經營與管理理念），輔導攤販納入集中區或市場予以管理，俾以減少個別或零星攤位之設置數目，以降低對環境之影響。另基於社區回饋原則，亦可於各該直轄市、縣市攤販管理自治條例中明定攤販集中區之自治組織的基本義務（如明定回饋金、清潔義務或環境維護義務，甚或交通維持等義務）[12]。
（七）彈性管理原則：即應積極引進專業管理模式及訂定適度的罰則規範，加強攤販管理。詳言之，各該直轄市、縣市之攤販管理自治條或攤販輔導管理自治條例亦得引進民間團體之專業管理理念，此係目前攤販集中場皆由攤販組成自治組織自行管理，但由於自治組織並無專業之管理能力，以致管理成效有限，如為提昇各攤位營業場地之管理績效，自得引進民間團體專業管理之新思維；另外，此類新式的管理方式，亦可降低行政機關管理人員之編制、兼顧成本控制及減少管理上之風險外，復可達成管理績效之目的。
惟對於罰則規範，部分直轄市、縣市如台北市認為目前違規攤販之取締係依「道路交通管理處罰條例」裁罰，但罰則通常較輕，違規攤販仍會在道路、騎樓及公共空間繼續從事營業活動，故主張訂定較重之罰則（加重裁罰），俾課予攤販應履行之法定義務與強化反省能力。但部分直轄市、縣市如澎湖縣則主張若罰則的罰鍰額度低於三千元以下，始有機會另以「警告性處分」替代，反可以減少民怨之反彈[13]。
（八）提供多樣化服務之原則，創造地方特色：即為充份發揮地區特色，可適度增設臨時性集合攤位。蓋此項基本原則的目的，係為發展各地區之產業或人文特色，例如配合地方政府推動主題性活動或配合社區發展之需求，仍得增設臨時性集合攤位，以促進觀光發展及商業休閒機制[14]。
（...待續...）
文章定位：
