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本文談的是，何謂「財政紀律條款」？其次，財政紀律制度的推動，需要哪些預算平衡理論的配合呢？……（這其實也是筆者唸書、教書，以及上課時的部分心得分享；並應同時感謝目前上課同學們的資料蒐集與用心報告）……

一、財政紀律制度
　　台灣在還沒有真正的財政紀律法案之前，通說以為，現行的財政紀律條款，係以預算法第九十一條、地方制度法第七十條等規定為主。

　　蓋預算法第九十一條即規定：「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。」而地方制度法第七十條則另規定：「直轄市、縣市、鄉鎮市新訂或修正自治法規，如有減少收入者，應同時規劃替代財源；其需增加財政負擔者，並應事先籌妥經費或於法規內規定相對收入來源。」

　　對照於美國的財政紀律制度，該等規定即屬於所謂「收入、支付必需同步控制」（pay as you go control）的條款。也就是說，立法減收的收入必須以減少支出來因應，以確保預算之「赤字中性」（direct neutral），避免國家財政嚴重失衡。甚至，美國也曾於一九七○年代起擬提議「平衡預算憲法修正案」（很可惜從來沒過，因為預算是最政治的資源配置問題，畢竟沒有國會議員或其他民選公職人員真的敢勇於得罪選民），該類修憲案主要的內容是：

　　（一）無論行政部門所提的預算案，或是國會所通過的預算，皆不得出現支出超過收入的現象。

　　（二）實際預算執行支出，也必需小於或等於預算計畫收入；且除非經過國會三分之二以上特別絕對多數之同意，亦不得為預算赤字之決議。


二、預算平衡理論

（一）年度預算平衡理論
　　探究其實，上開財政紀律的主要目的，若與一年一度的會計年度結合在一起，就是要推動「年度預算平衡理論」。以「實質的年度預算平衡理論」而言，就是強調政府預算的收支應該相等（甚至收入應該多於支出），亦即藉由「量入為出」的效果保持公共預算的平衡，且反對預算赤字（含以債養債）的作法，故亦可稱為健全財政之原則。

（二）功能預算平衡理論
　　然而，由於年度預算平衡理論過度重視預算制度所應具備有的財務收支控制平衡，卻忽略其它財政或經濟政策目標的可能結果，反而無法達到資源配置的最佳效果，所以另外一種「功能性預算理論」的學說，於焉興起。「功能性預算理論」（或「功能預算平衡理論」），強調政府可藉由公共預算以達成總體經濟發展的目標，因此不排除政府可藉由收支的不平衡，如發行公債去做擴大公共建設的任務，帶動需求的增加，說不動有助於經濟的成長、稅收的增加，最後反而更會有助於預算的平衡。也就是說，現階段預算的不平衡，說不定可以帶來未來預算的平衡，實際上，這樣的見解就是凱恩斯理論的翻版。麻煩的是，預算的決定是高度政治的產物，舉債建設的結果，卻未必可以達成未來預算平衡的政策目標（如帶動經濟成長、稅收增加）；相反的，過度重視「功能預算平衡理論」的話，有時也會導致實際上的預算資源配置和吾人擬預期的經濟穩定政策或是代際之間的公平性造成明顯的衝突。

（三）循環性預算平衡理論
　　相對應於前述所講的「年度預算平衡理論」、「功能預算平衡理論」，「循環性預算平衡理論」（或循環預算平衡理論）係屬一種折衷性的預算政策原則，其所強調的是，政府預算收支的平衡，反而應以整段的經濟榮枯循環週期為準，而不應以個別的年度預算收支平衡為主；亦即，政府的公共預算應該注意的是，某個經濟景氣循環週期內的平衡（例如：在經濟榮枯的五年之內，政府的租稅總收入應等於這五年的公共總支出）。麻煩的是，經濟景氣的循環週期根本無法預測，而且既然預算是高度政治的產物，假如有「華格納法則」的制約（預算的支出規模只會不斷逐年遞增），那麼經濟景氣時期的盈餘預算，也未必會剛好等於經濟衰退時期的預算赤字；相反的，預算赤字只會不斷加大而已。

（四）高度就業預算平衡理論
　　「高度就業預算平衡理論」，係主張政府應透過預算收支工具，以及各種政策工具讓人民充分就業（例如：推動擴大公共服務方案）。只要人民的就業率愈高，政府的稅收就會慢慢增加，那麼預算盈餘就會開始出現（前提是另需避免通貨膨脹的發生），使政府有能力得以真正償還一切的公債或借款。但坦白說，「高度就業預算平衡理論」其實跟「功能預算平衡理論」沒什麼兩樣，都有可能出現實際上的預算資源配置和吾人擬預期的經濟穩定政策或是代際之間的公平性造成明顯衝突的現象。

（五）貨幣政策預算平衡理論
　　「貨幣政策預算平衡理論」，則強調由於各國預算法的規定根本就是「形式的年度預算平衡理論」，而非是「實質的年度預算平衡理論」，因為政府可以藉由公債或借款以彌補財政收支短差的問題，導致預算赤字很難解決。唯一的方式是，政府應該藉由貨幣供給量的調控，來達致預算的收支平衡，例如當政府財政收支失衡時，政府反應增加貨幣供給量，而增加貨幣供給量就是真正的加稅，預算才有可能平衡。不過，實際上的情形是，政府如果增加貨幣供給量，而無法捍衛匯率的話，在全球的經濟體系下，說不定會另外產生國家倒閉的「蝴蝶效應」呢！

三、結語與心得
　　實際上，財政紀律制度的引進只是政府有機會走向預算平衡的開端，真正的關鍵則在於，政府是否願意在財政紀律條款外，另外綜合運用「年度預算平衡理論」（包括「實質的年度預算平衡理論」與「形式的年度預算平衡理論」）、「功能預算平衡理論」、「循環預算平衡理論」、「高度就業預算平衡理論」與「貨幣政策預算平衡理論」等策略，結合「人口政策」（或是「馬爾薩斯理論」）的規劃，讓國家的總體資源作更有效的利用，才會更有機會可以走向真正的財政平衡。