最近，筆者常受邀至行政機關（如台北縣五股鄉公所、林口鄉公所等地）演講「行政程序法」的基本課題，發現很多基層公務員（如清潔隊或清潔隊員）常搞不清楚鄉鎮市清潔隊依法所開的違規告發單或舉發單，到底算不算是「行政處分」？因此，筆者乾脆就彙整了本篇短文，順道提供讀者或初學者參考……
一、觀念通知與行政處分的意義
如按行政程序法之規定，所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
其次，釋字第四二三號解釋甚至認為，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。
不僅如此，釋字第四二三號解釋另提及，若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。
至於，觀念通知在行政法上，則是指行政機關單就一定事實的認識而向相對人民表示的事實行為，通常以告知或通知的形式為之。在行政爭訟實務的操作上，告知或通知行為，如僅屬事實行為者，並非行政處分，故不得成為行政爭訟之標的。
二、違反行政義務之舉發通知，究屬觀念通知？抑或行政處分？
行政機關對人民違反行政義務所為之舉發，例如交通違規舉發單（或告發單），究屬觀念通知，抑或行政處分，目前有兩說：
甲說：舉發通知係屬觀念通知，而裁罰或裁決始屬行政處分
例如，有些學者主張若台北市政府環境保護局對某甲因違反空氣污染防制法之規定，而將事實予以告知舉發，其中舉發單如載明：「接到本通知單後十日內到案應接受裁決處罰；逾期不到案者逕行裁決」等語，係告知相對人民（某甲）屆期前應到案接受裁決，其性質屬於觀念通知。
其次，若台北市政府環保局嗣後所為之裁決，另發生處罰或不罰之法律效果者，始屬行政處分。截至目前為止，多數的行政實務見解，似仍以甲說（即舉發通知係屬觀念通知，而裁罰或裁決始屬行政處分）居多，但備受釋字第四二三號解釋見解之挑戰。
乙說：舉發通知、裁罰或裁決均屬行政處分
相對於甲說，有些學界見解，援引釋字第四二三號解釋之見解，即「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異」。就此而言，若行政機關以通知書名義製作舉發單或告發單，如將直接影響人民權利義務關係，且實際上復對外發生法律效力者，亦應視為行政處分；不得以其有後續處分行為，或載有不得提起訴願等語，即將其視為非行政處分，而逕與觀念通知混淆。
也就是說，舉發通知（如告發單或舉發單等）係屬行政處分，至於行政機關再依舉發通知所為之相同裁決或裁罰，則為重複處分；如另為之不同裁決或裁罰，甚或免罰等，則屬第二次裁決。
三、實務案例：民國九十二年十二月十二日臺北市交通事件裁決所新聞稿
以下係民國九十二年十二月十二日臺北市交通事件裁決所新聞稿的內容，該新聞稿提及，報載一名張姓女子，逾期未繳停車費，被警方開單裁處六百元罰鍰不服，向法院提聲明異議後，法院認為現行法律，對逾期未繳停車費，並沒有處罰規定，裁定不罰。全案臺北市交通事件裁決所於民國九十二年十二月四日接到法院裁定書後，即於同年十二月八日向臺灣高等法院提出抗告。
臺北市交通事件裁決所主張，收費停車場與使用者之關係，應係公法上營造物利用關係，駕駛人自應遵守停車場管理機關所訂之使用規則繳費；原裁定以道路收費停車處所停車，不依規定繳費之事實，非屬道路交通管理處罰條例第七條之二規定逕行舉發之情形；惟依據行政程序法第一百條及停車場法第十三條規定，於政府公報及收費路段均設有收費時間、費率，未見補繳單須查詢及查詢電話，和未依法繳費依道路交通管理處罰條例處罰公告牌以完成法定之程序。如未見補費通知單，基於使用者付費原則，應於八日內主動查詢繳費，未繳費者依道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第十一款舉發，此公告為行政程序法第九十二條第二項規定之一般處分【備註：但筆者以為如另定位為「法規命令或行政規則」，似較允當】，一般處分之相對人為不特定人或得特定人，故不能採普通個別處分之送達方式，一經公告即生送達效力（行政程序法第七十五條參照），至於補費通知單，僅為記錄停車時間，方便停車駕駛人繳費之觀念通知，尚非行政處分，無關送達問題，俟該駕駛人逾限八日內未繳納，停車管理處始掣單舉發違反道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第十一款舉發並無不合。道路交通管理處罰條例第七條之二第一項，針對不宜或不能攔截製單舉發之情形所作之特別規定，並非只要不符該條項之情形，即不得對之逕行舉發，如有關交通事項，另有其他之規範，且屬應優先適用者，自仍得適用其他之規範；故與道路交通管理處罰條例第七條之二第一項規定之逕舉，並不適用；另受處分人，以未見補費通知單或未至違規地點停車為由而撤銷處分，無異鼓勵毋需繳交停車費，如此一來，將喪失制定道路交通管理處罰條例，加強道路管理之目的。
整體而言，臺北市交通事件裁決所主張，舉發機關基於法令規定及公平原則，依法舉發；該所以被處分人之上開違規，符合道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第十一款之規定，依法裁處，並無不合。另「在道路收費處所停車、不依規定繳費」之舉發處罰案件，被處分人向法院提聲明異議，經交通法庭裁定原處分撤銷者，九十二年有二案，惟經該所依前述法令規定及公平原則，向高等法院提抗告結果，均應依法處罰。
四、結語：具備行政處分性質的觀念通知？
坦白說，如按釋字第四二三號解釋觀之，舉發通知、裁罰或裁決都有可能均屬行政處分之概念範疇，而分別屬於行政處分、重複處分（或第二次裁決）；惟按目前行政實務見解觀之，行政機關仍可能將舉發通知（如舉發單或告知單）界定為觀念通知，而主張裁罰或裁決始屬行政處分。不過，這樣的見解到底會不會再調整，例如：確認某些行政處分為「具備觀念通知形式的行政處分」（或「具備行政處分性質的觀念通知」），則值得我們拭目以待。
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