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地方制度法教室：地方自治慣例之定性—以地方議會的文件調閱權為例

一、何謂「地方自治慣例」？
　　「地方自治慣例」，又可簡稱為「自治慣例」。若仿照釋字第四一九號解釋理由書對「憲政慣例」所為之定義，我們似可將「自治慣例」定義為：係指存在於地方自治之領域，而反覆發生之行為或事實，儘管經歷長久時間仍受遵循，復被地方機關或居民確信具有拘束力，而得補充地方制度法規之不足者即屬之。

二、典型的「地方自治慣例」—以地方議會的文件調閱權為例
　　例如，地方議會有無文件調閱權？迄今仍未受地方制度法或其他相關法規之規範，那到底地方議會可否、如何行使文件調閱權呢？謹先就實務見解，舉例說明如下：

　　（一）內政部八十八年二月二日台（88）內戶字第八八○二三九六號函：「……釋字第三二五號解釋略以：『……立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料……』貴（台北）市市議會如需戶政機關提供戶長名冊，得比照上開解釋，經由議會決議後，方可函請戶政機關提供。」經查當時內政部及台北市政府法規委員會就是指可由台北市府各機關本於職權依處理慣例，參照上開釋憲意旨辦理的意思。

　　（二）台北市政府法規委員會，曾於八十九年七月二十九日簽表意見指出基於府會關係之和諧，如市議會議員因問政之需要，而需市政府各機關提供相關資料時，亦應參照行政程序法第四十六條第二項第一款規定辦理，即若屬行政機關行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，例如內部簽見、相關準備程序之會議記錄等（尤其是相關密件，如土地甄選合作投資人審查會會議記錄本應依秘密原則進行者即屬之），似仍不宜公開或列為文件調閱權的範圍。

　　（三）更早之前，如民國七十一年台北市議會即曾要求該台北市審計處提供「原始憑證」引發相關爭議；對此，釋字第一八四號解釋就表示：「地方政府依審計法第三十四條第四項規定編製之年度總決算，經審計機關審核後所提出之審核報告，地方各級議會準用決算法第二十七條對之審議時，固得通知審計機關提供資料，但不包括審計機關依審計法第三十六條及第七十一條審定之原始憑證在內。」就是指陳地方議會的文件調閱權，並不能侵害審計權之核心領域。

三、地方議會文件調閱權的界限
　　類如釋字第三二五號解釋所指，地方議會如係行使地方制度法所賦予之職權，除得依地方制度法第四十八條及第四十九條等相關規定辦理外，亦得經院會或委員會（含鄉鎮市民代表會或小組）之決議，要求有關機關就地方議會議案所涉及事項提供參考資料，必要時尚得再經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。

　　但整體而言，各該機關或專屬事項若屬依法獨立行使職權而受憲法或法律之特別保障者，如法官依法獨立行使職權所為之見解、行政機關依法應以秘密原則進行之會議記錄、監察院或監察委員為行使審計、糾彈權所為之文件，或是其他依法應予以保密者，不僅立法院在調閱相關文件時，應受限制，即連地方議會也不例外。

四、結語
　　總之，地方自治者，也是一種民主、法治的制度設計，當然須受憲法、地方制度法等「成文法規」之拘束；但誠如古諺「徒法不足以自行」所云，「地方自治慣例」之建立，更是整個地方自治制度能否順暢運作的關鍵之處。

　　探究其實，若依「新制度主義」之理解，所謂的「制度」絶不僅須「正式制度」（如憲法規定、法令規範）來形成，也需要「非正式制度」（如憲政慣例、協商文化或此處所指的「地方自治慣例」）的加持，才有機會達致地方制度的長治久安。