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行政法教室：規費法第十條的「基準」暨組織法規的「編制表」之定位

　　本文擬講解規費法第十條所稱的「基準」之性質為何？也就是該「基準」到底是行政規則，還是法規命令？並另說明組織法規、法令上的「編制表」算不算是法規命令？抑或屬行政規則？

　　首先，猶記得筆者任職國家文官期間曾於本網留言版（即2003/07/08於陳誠法政專業教學網的留言），記載以下這段話：

　　……規費法施行半年之後，各院的法規會（尤其是行政院的法規會）、各部會的法規會都在思索一件事，並四處洽詢各機關（及相關單位）有關規費之徵收，是否應視其徵收項目、額度、方式或程序等內容繁簡之實際需要，依規費法第十條第一項之規定，以收費「基準」或「標準」定之；此舉頗令人汗顏，蓋從「層級化之法律保留」（又稱：「等級化的法律保留」）觀點立論，即可知：

　　何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂「規範密度」有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異（又以下四點見解已有司法院釋字第四四三號解釋理由書可資參照，併此敘明）：

　　一、諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之（若以本案行政院法規會所詢議題為例，規費之徵收已有規費法予以直接規範，自符合租稅法律主義之限制）；

　　二、涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則（故以本案為例，如訂定規費「標準」等法規命令，自符合法治國家授權明確性之要求）；

　　三、若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

　　四、又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。

　　準此，若規費之徵收額度較高，對人民權利之干涉，顯非輕微者，自應依規費法之授權及意旨，改以收費標準（法規命令）定之；惟若規費之徵收額度較低，僅對人民權利之行使產生不便或輕微影響者，似非全然不得僅以收費基準（即僅用行政規則）定之。……

　　惟為避免法理上之爭議，暨收費額度界限高低的劃定難題，對於本文上開見解，行政院法規會於當時候也另召開研商「各業務主管機關對於規費之徵收，依規費法第十條第一項規定，得否訂定收費標準問題」之會議（2003/07/15），達成共識，並於會議紀錄另指出如下的實務結論，以供各業務主管機關有所遵循：

　　（一）各業務主管機關依規費法第十條第一項規定所定徵收規費之規定，係基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，為行政程序法第一百五十條第一項規定所稱「法規命令」性質。

　　（二）規費法第十條第一項所稱收費「基準」，並非法規名稱，各業務主管機關依上開規定訂定規費收費基準時，應以中央法規標準法第三條所定七種命令名稱如「標準」、「準則」或「辦法」等為之，並應洽商中央規費主管機關財政部同意後，依中央法規標準法第七條規定，以令發布同時送立法院查照（當然，我必須補充的是，如由地方行政機關訂定者，是不用送立法院查照的，這是該結論未注意到的地方）。

　　其次，有關組織法規、法令上的「編制表」地位為何？在行政法律的實務認定上，昔日也是爭議頗多的問題。蓋按中央法規標準法第三條、第七條之規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」、「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」準此，「編制表」既非定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則，若按實務見解之認定標準，似非屬法規命令。

　　惟按行政院七十八年六月二十九日第一八四次法規會議之決議，「編制表」的地位需以「編制表」在組織法規（按：此處所稱的法規係指相當於今日所言的法規命令）的整體地位觀之，蓋其係組織法規之一部分，且如組織法規規定編制表訂為附表或附件者，則編制表應與組織法規同時訂定，即具法規命令之性質；但如組織法規係規定編制表可另定之，則編制表之訂定既在組織法規之後，將使該另定之編制表非屬中央法規標準法所列之法規命令，惟其仍具有補充法規命令之性質，自應為發布或下達，就此而言，似具有行政規則之地位。自此以後，行政院所屬機關甚至所轄機關有關組織編制表之訂定或修正，均採上開會議決議辦理。