地方制度法專題：德國的府際關係-以基本法的規定為中心
德國的基本法雖無「府際關係」一詞，但卻已承認「多層次治理」的統治架構；必須注意的是，德國基本法所承認的「多層次治理」架構（歐洲聯盟、聯邦中央、各邦暨邦內的地方自治團體）跟學理上「府際關係」所講的垂直權力分立制度，甚或水平跨域治理之合作關係，或是傳統地方自治學所談的權限劃分制度、親善夥伴關係本質上又無太大的不同，均值得吾人予以研究。以下謹就該國基本法的相關規定，為德國的府際關係做初步的介紹：
一、德國與歐洲聯盟的關係
基本法前言揭示德國是歐洲的一份子，而該法第二十三條也規定德國參與歐洲聯盟之發展。不惟如此，第二十八條第一句中段另規定，「於縣市與鄉鎮之選舉，具有歐洲共同體成員國國籍之人，依歐洲共同體法之規定，亦享有選舉權與被選舉權。」、第五十條也規定，「各邦經由聯邦參議院參與聯邦立法、行政及歐洲聯合事務。」依此可知，德國的府際關係之課題，已延伸至其與歐洲聯盟的互動架構問題了。
二、德國的聯邦體制
基本法第二十條第一句規定，「德意志聯邦共和國為民主、社會之聯邦國家。」也就是說，德國作為十六個邦所組成的聯邦國家體制，必須實施地方分權，這不僅是基本法所承認的重要基本原則，按通說見解來看的話，也已經成為修憲時的界限之一。
三、德國各邦之基本建制—亦須為共和、民主、法治、福利體制的邦
蓋基本法第二十八條第一句前段即規定，「各邦之憲法秩序應符合本基本法所定之共和、民主及社會法治國原則。各邦、縣市及鄉鎮人民應各有其經由普通、直接、自由、平等及秘密選舉而產生之代表機關。」依此，各邦之基本建制，亦須成為共和、民主、法治、福利體制的邦。
四、德國聯邦與各邦之權限劃分
原則上，基本法第三十條已規定，「國家權力之行使及國家職責之履行，為各邦之事，但以本基本法未另有規定或許可者為限。」；不過，第三十一條也進一步規定，「聯邦法律優於各邦法律。」、第三十七條第一句更規定，「邦如未履行其依本基本法或其他聯邦法律對聯邦所負之義務，聯邦政府得經聯邦參議院之同意，採取必要措施，以聯邦強制之法，強令該邦履行其義務。」同時，基本第八十三條也規定，「除本基本法另有規定或許可外，各邦應以執行聯邦法律為其本身職務。」詳言之：
（一）聯邦的專屬事務
對外關係之維持為聯邦之事務（基本法第三十二條第一句參照）；第七十一條另規定，「聯邦專屬立法事項，各邦惟經聯邦法律明白授權並在其授權範圍內，始有立法權。」
該法第七十三條更清楚規定，聯邦關於下列事項有專屬立法權 ，如：外交及國防、聯邦國籍、遷徙自由、護照管理、移民及引渡事項、度量衡及曆法規定、關稅制度、通商與航海協定、貨物流通及國際貿易、航空運輸、聯邦鐵路、郵政及電訊等。比較特別的是，基本法第八十七條之五另規定，「鐵路運輸行政之任務得以聯邦法律轉讓予各邦成為其固有事務。」
同樣的道理，儘管德國聯邦的專屬事務，係由聯邦中央立法並執行，像是基本法第八十七條第一句即規定，「外交事務、聯邦財務行政及本基本法第八十九條所定之聯邦水路與航運行政，屬聯邦直接行政事務，由聯邦政府下級行政機關執行。」但這樣的規定，卻仍不代表各邦就毫無介入的空間（另可參照八十七條第一句以下的相關規定）。
（二）聯邦與各邦的共同事務
基本法第七十條第二句規定，「聯邦與各邦管轄權之劃分應依本基本法有關專屬立法(ausschliessliche Gesetzgebung) 與共同立法(konkurrierende Gesetzgebung)之規定決定之。」、第七十五條第三句亦規定，「各邦應於聯邦頒布通則後，依其所定之期當期間內，頒布必需之邦法律。」
而該法第七十二條第一句、第二句也分別規定，「競合立法事項，各邦僅於聯邦不制定法律以行使其立法權，並就其未行使之範圍內，始有立法權。」、「在聯邦領域內建立等值之生活關係，或在整體國家利益下為維護法律與經濟之統一，而認以聯邦法律規範為必要者，聯邦有立法權。」
不僅如此，基本法第九十一條之一第一句就更清楚規定，「各邦執行其任務，如此等任務具整體意義而聯邦之參與對改善生活水準有必要時，左列情形聯邦應予協力：(1)大學包括大學醫院之建立與新建；(2)地方經濟結構之改善；(3)農業結構與海岸防禦之改善。」同時，第九十一條之二也規定，「聯邦及各邦經由協議得對教育計畫及超地區經濟研究計畫之推動，共同進行，其費用之分攤於協議中定之。」
（三）各邦的專屬事務
基本法第七十條第一句規定，「本基本法未賦予聯邦立法之事項，各邦有立法之權。」就此而言，基本法的規定與美國聯邦憲法的規定，實有異曲同工之妙，均是把聯邦與邦彼此之間的「剩餘權」交還給各邦！
（四）各邦、聯邦的合作關係
各邦彼此之間（甚或各邦與聯邦政府之間），如為維護或恢復公共安全或秩序應該合作；而有關天然災害或重大不幸事件之有效處理，亦同（基本法第三十五條參照，又該法第七十三條第十款規定也有類似的規定，但比起第三十五條的規定則更強調聯邦的主導地位）。
又該法第一百零七條第二句更規定，「各邦間互異之財力，應藉法律確保其有合理之平衡，在此並應注意鄉鎮（暨鄉鎮聯合區）之財力與財政需要。該法律並應規定要求補助各邦請求權之條件與有補助義務各邦之補助責任，以及補助數額之給付標準，該法律亦得規定，由聯邦以自有經費補助資弱之邦，以支應其一般財政需要之不足。」
五、聯邦與邦之權限爭議解決機制
這一部分的規定，其實在現行法制上是相當複雜的，單就基本法相關規定而言，其第八十四條第四句即規定，「各邦執行聯邦法律，如聯邦政府認為欠缺不足而未能克服時，聯邦參議院以聯邦政府或有關邦之請求應決定該是否違法。對聯邦參議院此項決定得上訴於聯邦憲法法院。」由此可知，聯邦憲法法院可以為聯邦與邦發生權限爭議的最終裁決機關。
六、德國各邦內的地方自治
基本法第二十八條第二句規定，「各鄉鎮在法定限度內自行負責處理地方團體一切事務之權利，應予保障。各鄉鎮聯合區在其法定職權內依法應享有自治之權。自治權之保障應包含財政自主之基礎；各鄉鎮就具有經濟效力的稅源有稅率權即屬前開財政自主之基礎。」而基本法之所以謹對邦以內的地方自治團體做簡單的規定，是因為地方自治團體就是邦的創造物，也由各邦依其邦憲法、邦法律決定邦內地方自治的具體內容，以致於各邦所實施的地方自治未必相同。
整體而言，上開基本法府際關係的架構，若涉及聯邦與邦之財政劃分的問題時，則依該法第一百零四條之一的規定，原則上係由聯邦及各邦各負擔執行其任務所發生之支出；但各邦受託處理聯邦之事務時，由聯邦負擔因此而生之支出。最重要的是，各該聯邦專業法律如規定各邦負擔四分之一或四分之一以上之支出時，則須經聯邦參議院之同意，始得為之。而筆者以為，這很有可能就是我們釋字第五五○號解釋之所以強調「共辦事項」之決定，其程序應經地方參與決定的比較憲法依據吧！
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