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地方制度法專題：美國府際關係運作的蘿蔔與棍棒

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　中央政府對地方政府的府際關係如果要有效運作，恐怕還得靠中央對地方的誘因來維繫。而中央對地方可以運作的誘因就是蘿蔔與棍棒。

　　舉例來說，若以美國為例，其聯邦政府對邦及其地方的經費輔助，可說就是蘿蔔的具體表現，雖然其經費輔助手段、目的不一，但整體而言用意為：（一）激發邦或地方提供亟需因地制宜的公共服務，做得愈好就給得愈多。（二）在各地資源未必充足的情況下，藉由是否補助的誘因，要求邦及地方提供人民符合最低標準的服務。（三）在各邦或地方政府財政能力並不一致的考慮下，希望藉由補助制度的運用，使各地在某些事務上能夠提供水準一致的服務。（四）其他目標，如緊急災害救濟、鼓勵地方提出建設計畫等。

　　過去以來，聯邦對於邦（州）或地方的經費輔助型態，主要有三：首先是所謂的項目輔助（Categorical grants），這是歷史最久的方式，只能運用在明確界定的目的或單一計畫，無論是負責經費輔助的聯邦機關或是接受輔助的其他層級政府，所擁有的裁量權是最低的。此類輔助又可分為兩種：（1）專案輔助（project grants），在筆者的理解中，這有點類似於台灣的補助款制度：係指申請輔助者必須事前擬定計畫，向負責特定經費輔助款項的聯邦機關申請，在審核、評比、批准後就此一專案獲得輔助，競爭性強。（2）公式輔助（formula grants），在筆者的理解中，這有點類似於台灣的統籌分配款制度：係依照事前法令通過的公式來分配經費輔助。

　　其次是類別輔助（Block grants），主要是依照廣泛的功能範圍為輔助的對象，如在社會福利領域的「社會服務類別輔助」，在人事行政方面的「全面就業與訓練類別輔助」等，經費輔助主要依照公式分配，受到的限制較少，接受輔助者的裁量權比項目輔助高出許多。

　　第三則為所謂的稅收共享（General Revenue Sharing，GRS），是以一般性政府為輔助對象，依照公式分配，接受輔助的政府可以運用在任何合法的目的。稅收共享強化了民選官員或民意代表對於官僚體系的控制，因為經費輔助的使用必須經由州或地方民意機關的撥款。

　　為擔保誘因的有效運用，除了上開各種經費輔助款項之運行制度外，聯邦尚可利用許多配套的管制措施，來影響州或地方的施政。這些配套措施約可分為四大類：

　　（一）直接處分（Direct Orders）：州或地方政府必須遵守某些聯邦機關所直接下達的處分，否則可能面對法律的制裁。如1972年通過的「公平就業機會法案」，禁止基於種族、宗教、性別、國籍等方面的就業歧視。

　　（二）全面性要求（Crosscutting Requirements）：即為達成某項特定的政策目標，由國會或行政機關所提出，附帶於幾乎所有經費輔助款項的授權指令（mandates），其實這有點類似於台灣所講的委辦指令。如1980年「管理與預算局」單就社會經濟相關事項（如環境保護等委辦事項），就可以找到36項的全面性要求。

　　（三）跨項制裁（Crossover Sanctions）：經由國會或行政機關訂定，加諸於某一項計畫的附帶要求，其目的是企圖影響州或地方政府在其他方面的政策。如果其他方面不合要求，即使計畫本身執行良好，也可能面臨經費輔助刪減的制裁。如國會在1974年禁止交通部提供經費給任何高速公路路線超過55英哩的州來建造高速公路。

　　（四）部分除權（Partial Preemption）：聯邦得以全面接管某一特定業務，或是部份接收但是留給州政府相當程度的責任。換言之，州政府的政策制定或行政裁量權遭受聯邦政府的限制，在聯邦制定某些基本的政策之後，授權給地方政府去規劃詳細的計畫，並負責執行的責任。但是州政府的計畫不能超越聯邦政府的底限，否則將面臨由聯邦政府全面接管的可能性。

　　總之，在沒有或是少量的聯邦經費輔助下，邦（州）或地方政府必須花費額外的經費來配合這些管制措施的要求，否則將是得不償失的。但倒過來說，所謂中央領航、地方（邦及地方）划槳的新政府運動，仍必須靠蘿蔔與棍棒來達成。以上說明，有興趣者可直接參照趙永茂、孫同文及江大樹合編著之府際關係第五章—美國的府際關係（頁183-247）。